Vysvedčenie sme dostali, ako je to so známkami?

Neoficiálne: Správa Medzinárodného menového fondu o Slovenskej republike

(Dokončenie z 25. 10)

12. Podľa názoru misie by schodok podľa rozpočtu na rok 2001 mohol ohroziť nedávno ustanovenú makroekonomickú stabilitu a javí sa ako nepriaznivý moment pri dlhodobých hospodárskych cieľoch vládnych úradov. Hoci obavy o hospodárske oživenie by svedčili pre podpornú fiskálnu politiku na najbližších niekoľko mesiacov, vládne orgány si potrebujú udržiavať hybnú silu na pokračujúcu fiskálnu konsolidáciu a na posun ohniska makroekonomickej politiky na strednodobé ciele vo svojom rozpočte na rok 2001 z nasledujúcich dôvodov:

ˇ Skutočný celkový schodok je vyšší, než sa odráža v rozpočte. V skutočnosti, keď sa už vezmú do úvahy náklady na reštrukturalizáciu bánk, rozpočtový deficit všeobecnej správy by mohol v roku 2001 dosiahnuť 6 % HDP.

ˇ Keďže platobnú schopnosť nepriaznivo ovplyvnilo bremeno na rozpočte bankovej reštrukturalizácie, fiskálne postavenie by sa nemalo oslabiť. Hoci nevýkonné aktíva v bankovej sústave predstavovali predpokladaný vládny záväzok (napríklad záporná čistá hodnota verejných bánk), keď sa z nich robí výslovný záväzok vlády ako súčasť reštrukturalizácie bánk, zhoršuje sa tým udržateľnosť vládneho dlhu. V súlade s tým je potrebné v nastávajúcich rokoch postavenie fiskálnej politiky posilniť, aby mohlo uniesť bremeno dodatočného vládneho dlhu, čo je ekvivalentné vyše 10 % HDP a aby sa vládny dlh znížil na udržateľnejšie hladiny.

ˇ Vláda by mala mať na mysli svoje strednodobé ciele a vyhýbať sa vysielaniu signálov, že nastupuje politiku v rozpore s týmito cieľmi. Rozširovanie fiskálneho deficitu o 1,5 až 2 percentné body HDP v roku 2001 by spochybnilo zavádzanie vládnej strednodobej fiskálnej stratégie, ktorá smeruje do roku 2004 k fiskálnym schodkom v rozpätí 1,0 až 2,0 % HDP (s vylúčením nákladov na reštrukturalizáciu bánk l % HDP). Aby sme si to perspektívne zoradili, naostatok, keď všeobecná správa preukázala schodok 5 % HDP, to bolo v roku 1998, čo bol rok podstatných makroekonomických nezrovnalostí a fiskálnej nedisciplinovanosti. Podobný schodok v roku 2001 by vyslal signál o tom, že uvedené ciele nie sú na dosah, konkrétne pri roku 2002, čo je volebný rok. To by mohlo ohroziť klasifikáciu úverovej spoľahlivosti v krajine a hádam aj oddialiť proces vstupu do EÚ.

ˇ Pri hospodárskom rozmachu v roku 2001 by sa štrukturálny rozpočtový deficit zvyšoval, čo by sa ťažko dalo zvrátiť v nasledujúcich rokoch. Ako sa spomínalo, očakáva sa znateľné hospodárske oživenie. Preto by sa fiskálne postavenie mohlo zhoršovať viac, než sa s tým ráta v očakávanej medializovanej zmene deficitu.

13. Majúc to na mysli misia uvažuje, že vláda by mala v značnej miere udržiavať fiskálny stav roku 2000 aj v roku 2001, aby sa dostala do väčšieho súladu so stanovenými makroekonomickými cieľmi. Tento prístup by prispel k zlepšenej fiskálnej udržateľnosti a pomohol ešte viac znížiť jadro inflácie, ako aj zlepšiť externú úverovú bonitu krajiny, čo sú všetko kľúčové ciele vládnych orgánov. Toto fiskálne postavenie by sa v roku 2001 dalo dosiahnuť znížením výdavkov, ako aj pri výdavkoch rozvojových projektov a stavbách, ako aj v príspevkoch sociálnej pomoci.

14. Rozpočet na rok 2001 treba podporiť opatreniami, ktoré riešia identifikované fiskálne slabiny. Konkrétne by mal obsahovať opatrenia na zlepšenie fiskálneho hospodárenia a riešiť štrukturálne problémy.

ˇ Nemali by sa povoliť nijaké výdavky nad a za sumu schválenú parlamentom. Preto je podstatné, aby na dôvažok k stropu na úrovni deficitu všeobecnej správy na rok 2001 parlament schválil ustanovenie, že výška rozpočtovaných nákladov tvorí úhrnný strop na rok. Takto vláda ušetrí všetky alebo časť z akýchkoľvek vyšších daňových výnosov, než sa očakávajú, a akékoľvek zvýšenie výdavkového stropu v rámci nezmeneného deficitu sa umožní iba prostredníctvom predloženia doplnkového rozpočtu parlamentu.

ˇ Výnosy z privatizácie by nemali financovať výdavky iné než tie, ktorými sa vyplácajú vládne záväzky. Obozretné fiskálne hospodárenie predpokladá, že privatizačné výnosy by sa mali použiť na zníženie záväzkov vlády, najmä ak sa vezme do úvahy, že vláda prevzala podstatné záväzky v súvislosti s reštrukturalizáciou bankovej sústavy a vystavuje sa ďalším záväzkom vo forme vládnych záruk, nefinancovaným penzijným záväzkom, dlhopisom Fondu národného majetku (FNM). Počas roku 2001 plánuje vláda umoriť v hotovosti dlhopisy FNM, ktoré dosahujú približne 3 % HDP. Tieto dlhopisy sa už obchodujú so zľavou asi 20 %. Misia sa domnieva, že držitelia týchto dlhopisov by mali mať možnosť získať hotovosť alebo akcie, aby sa zmiernili účinky tejto operácie na likviditu a úhrnný dopyt a náklady na reštrukturalizáciu podnikov. V tomto ohľade by bolo životne dôležité, aby sa výnosy z predaja štátnych bánk využili na splatenie vládneho dlhu emitovaného na rekapitalizáciu týchto bánk a aby sa nijaké privatizačné výnosy nevyužívali na financovanie rozvojových projektov.

ˇ Finančná podpora stratovým štátnym podnikom by sa mala podmieniť zavedením reformných programov. Bez fundamentálnej reformy stratových štátnych podnikov bude pokračovať bremeno, aké spôsobujú verejným financiám. Teda ďalšia podpora takýmto podnikom z rozpočtu by sa mala podmieniť striktným zavádzaním reformných programov zameraných na zlepšovanie efektívnosti, znižovanie administratívnych nákladov a všeobecnejšie na zlepšovanie finančnej výkonnosti týchto podnikov.

- Dotácie: V prípade podnikov, ktoré dostávajú dotácie priamo z rozpočtu (železnice), je podstatné, aby sa tieto prevody diali v splátkach, ktoré by mali byť podmienené splnením konkrétnych monitorovateľných orientačných kritérií. Tieto kritériá by sa mohli prevziať z jestvujúcich reformných programov pre tieto podniky.

- Záruky: Vláda by mala naďalej obmedzovať poskytovanie nových záruk. V prípade podnikov s existujúcim dlhmi garantovanými vládou (elektrárne) je podstatné stanoviť si reštrukturalizačný program na zlepšenie efektívnosti a finančnej výkonnosti. Poskytovanie garancií by sa malo podmieňovať implementovaním orientačných kritérií podľa týchto programov. Ministerstvo financií by malo poskytnúť podnety ministerstvám, aby držali ochrannú ruku nad úspešnými reformnými programami, hádam sankcionovaním príslušných ministerstiev, ktoré vydávajú garancie, čo sa následne vypovedávajú (so sankciami úmernými sume vypovedaných garancií).

- Finančné plány a politika oceňovania štátnych podnikov: Tieto plány by sa mali schvaľovať iba zodpovednými ministerstvami, ale aj ministerstvom financií. Cenová politika týchto podnikov by sa mala preverovať s ohľadom na definovanie a zdôvodňovanie všetkých dotačných prvkov pri zabezpečení prevádzkovej efektívnosti a smerovaní k úplnému refundovaniu nákladov.

ˇ Strednodobú stratégiu treba ustanoviť na riešenie neefektívností zdravotného systému a na poskytovanie podnetov na zvládnutie nákladov. Zdravotný systém je zamorený neefektívnosťami a absenciou podnetov na zvládnutie nákladov na poskytovanie verejných zdravotníckych služieb. Vláda plánuje použiť časť privatizačných príjmov na zaplatenie dlhov zdravotných fondov a zdravotníckych jednotiek. Avšak keďže fondy a zdravotnícke jednotky nie sú reformované ako súčasť tohto plnenia, tým sa iba poskytnú podnety na odloženie reformy a na pokračovanie v akumulovaní dlhov. Podstatné je zabezpečiť, aby sa toto finančné krvácanie skončilo. Riadiacou zásadou pre rozpočet by malo byť, že bude splácať staré dlhy fondov a zdravotníckych jednotiek, iba ak je istota, že strednodobá reformná stratégia sa implementuje a že sa neakumulujú nijaké nové dlhy.

ˇ Potrebný je reformný plán Sociálneho poistného fondu, aby sa v krátkom termíne zapchala medzera medzi platbami dávok a príspevkov, a aby sa rekapitalizoval systém vzhľadom na dosiahnutie jeho finančnej životaschopnosti v dlhšom čase. Niektoré opatrenia nedávno navrhnuté vládou vrátane zvýšenia dôchodkového veku pre ženy a platenie príspevkov pracujúcimi dôchodcami sú vítané a mali by pomôcť finančnej situácii fondu. Avšak rozpočet si vyžaduje podstatné odvody do Sociálneho poistného fondu a súčasné penzijné platby sú oveľa vyššie než príjmy príspevkov. Okrem toho z demografických trendov vyplýva, že situácia sa môže v budúcnosti zhoršiť. Pokiaľ nedôjde k reformnému plánu a jeho implementácia sa nemonitoruje s konkrétnymi výkonovými orientačnými kritériami, je podstatné, aby akékoľvek zvýšenie penzií bolo v súlade so zvyšovaním vo výbere príspevkov, spôsobeného výraznou hospodárskou aktivitou a zlepšeným vymáhaním výberu. Fond by sa mal zamerať na rovnováhu vo svojich operáciách počas primeraného časového obdobia. Okrem toho akýkoľvek transfer zdrojov z rozpočtu by sa mal vykonávať po splátkach podmienených implementáciou reformného plánu fondu.

ˇ Jestvuje potreba rozsiahlej previerky systému sociálnych dávok s ohľadom na zjednodušenie a racionalizáciu príspevkov. Existuje celý rad necielených a iných štátnych dávok zahŕňajúcich 13 rozličných programov, z ktorých mnohé sa prekrývajú s vyše 20 programami sociálnej pomoci, riadenými krajskými úradmi. Rozpočtová podpora by sa mala napojiť na redukciu vysoko nákladového prideľovania takýchto dávok. Na dôvažok, schvaľovanie stropov výdavkov pre programy sociálnej pomoci by malo robiť ministerstvo financií ako súčasť pravidelného rozpočtového procesu. Hoci reforma systému by si vyžadovala čas, existuje potreba stanoviť mechanizmus na zosilnenie kritérií vhodnosti a testovacích prostriedkov, pretože široká rozmanitosť programov poskytuje značný priestor na zneužívanie neoprávnenej akumulácie dávok.

ˇ Úsilie reštrukturalizovať výdavkovú stranu rozpočtu by sa malo doplniť o zvýšenie výnosov spôsobených predovšetkým rozšírením daňovej základne. V tomto ohľade je kľúčovým posilniť daňovú správu prijatím reformy daňovej správy zameranej na vybudovanie modernej stratégie ľudských zdrojov, aby sa vyškolil administratívny personál a vyvinul kódex správania sa, pričom by sa zriadil osobitný ústredný úrad Daňovej správy v Bratislave. To by sa malo doplniť stratégiou výberu výnosov, čo by sa sústreďovalo na zlepšenie procesu poskytovania refundácie DPH, pričom by sa zdokonalili vymáhacie postupy a znížili daňové nedoplatky.

Menová politika

15. Misia nevidí nastávajúce významné inflačné tlaky, pretože mzdové úhrady sú mierne a verejné financie zostávajú pod kontrolou. Vzhľadom na nedávny vývoj inflácie a jednotkové pracovné náklady, cielené znižovanie jadra inflácie na 4,7 až 5,8 % medziročne sa dá dosiahnuť. Nedávne mierne zníženie úrokovej miery bolo teda oprávnené. Avšak vo svetle fiskálnych neistôt a potreby ešte viac znížiť v roku 2001 jadro inflácie, NBS by mala podrobne sledovať inflačný vývoj pred ďalším znížením úrokových mier.

16. Misia v rozsiahlej miere podporuje režim menovej politiky NBS, ktorá spája pragmaticky neformálne inflačné zameranie s detailným sledovaním výmenného kurzu a jeho dosahu na aktivitu a ceny. Z času na čas NBS zasiahla na zahraničnom devízovom trhu, aby zabránila podstatnému odklonu výmenného kurzu od cieľového rozpätia. Misia by chcela odradiť NBS od verejného indikovania alebo naznačovania úrovne výmenného kurzu, pri ktorom bude zasahovať, pretože znalosť takejto úrovne by povzbudzovalo nevítané „jednosmerné stávky“ na krátkodobé kapitálové toky (dnu či von). Keď sa pozeráme dopredu, očakáva sa, že sa prílevy kapitálu sa zintenzívnia, kým s očakávaným oživením domáceho hospodárstva sa pravdepodobne zvýšia tlaky tak na infláciu, ako aj externý bežný účet. Vzhľadom na rozpor medzi výmenným kurzom a inflačnými aspektmi za takýchto okolností, rozhodnutia o postavení menovej politiky vyvolajú dilemu v politike, či sa zamerať v prvom rade na infláciu alebo na výmenný kurz. Takto misia nabáda NBS, aby sa pripravila na tieto ťažkosti, azda zrevidovaním skúseností iných krajín v tomto regióne, ktoré čelili alebo čelia takejto dileme. Misia by v zásade navrhovala, že ak by prílevy kapitálu mali spôsobovať ťažkosti makroekonomickému hospodáreniu, NBS by mala povoliť vyššiu flexibilitu výmenného kurzu a fiskálna politika by sa mala pritiahnuť, aby sa zvládli tlaky dopytu.

Štrukturálna politika

17. Navyše, k štrukturálnym fiskálnym opatreniam je podstatné, aby vláda urobila pokrok v ďalších štrukturálnych reformách. Pokiaľ sa reformný proces nepohne dopredu rovnomerne cez celé spektrum, slovenské hospodárstvo môže stáť pred nepriechodnými miestami, ktoré by mohli prekážať dosiahnutiu vysokého rastu, akým v súčasnosti prechádzajú vyspelejšie transformované hospodárstva. Konkrétne by mali vládne orgány zosilniť svoje úsilie pri reštrukturalizovaní a privatizovaní bánk a podnikov, reformovaní trhu práce a zlepšovaní právneho a účtovného rámca, ako aj ich implementáciu s ohľadom na vytváranie prostredia priaznivého pre investorov.