Reformné bolesti únie

Otázka inštitucionálnej reformy, ktorej bude venovaný začínajúci sa summit v Nice, je zložitá predovšetkým tým, že medzi najdôležitejšími členskými štátmi – čiže medzi Francúzskom a Nemeckom - nie je zhoda ani v koncepčných otázkach v pohľade na budúci rozvoj EÚ. Nemecko spája budúcnosť EÚ s vytvorením tzv. federalizovaného nadštátu, ktorého inštitúcie by sa podobali inštitúciám federatívneho štátu s tomu zodpovedajúcou deľbou právomocí. V praxi by to znamenalo prebudovať súčasné európske inštitúcie, napríklad Európsku komisiu na európsku vládu, Európska rada na senát a Európskemu parlamentu dať právomoci podobné právomociam parlamentov členských krajín. Táto neofederalistická koncepcia Európy uvažuje aj s vytvorením funkcie európskeho prezidenta. Proti tejto myšlienke sa však zásadne postavilo Francúzsko: nechceme nijaký európsky superštát, ktorý nahradí národné štáty, pretože práve z našich národností, z ktorých pochádzame, čerpáme našu identitu.

Bez ohľadu na to, ktorá koncepcia sa presadí, EÚ sa musí vyrovnať s viacerými väčšími a vzájomne súvisiacimi problémami. Predmetom kritiky je napríklad legislatívny proces v EÚ, ktorý je podľa niektorých európskych právnikov v rozpore so základnými princípmi spoločenstva, akými sú demokracia, parlamentarizmus, deľba právomoci a prvky európskeho federalizmu. Proces prijímania európskych právnych noriem totiž prebieha prevažne v rade a komisii, čím vlastne dochádza k prenosu zákonodarných právomocí z parlamentu na exekutívu, čo protirečí všeobecným demokratickým princípom. Deľba moci na zákonodarnú, výkonnú a súdnu má v systéme EÚ niektoré odchýlky. Najvýraznejšie sa prejavujú v postavení Európskeho parlamentu, ktoré - aj napriek permanentnému posilneniu jeho právomocí - je naďalej neporovnateľné so špičkovým postavením národných zákonodarných zborov.

Čo je ešte podstatnejšie, inštitúcie EÚ už pri 12 členoch dosiahli hranicu optimálneho využívania rozhodovacieho mechanizmu spoločenstva. A to najmenej z troch dôvodov: z hľadiska transparentnosti, demokratickosti rozhodovania a nakoniec, čo sa týka požadovanej miery účinnosti rozhodovania. Už pri tomto počte členských krajín sa ukázali dôsledky slabo rozvinutej konvergencie hospodárskej politiky, pretrvávajúce rozdiely v politických preferenciách členských krajín, ako aj latentný mocenský boj. Definitívne zanikla niekdajšia vyváženosť troch veľkých a troch malých štátov z 50. rokov a v dnešnej pätnástke je tento pomer 1:3.

Zložitosť reformy inštitúcií EÚ je aj v tom, že sa musí zameriavať na vytvorenie inštitucionálneho systému, rovnako funkčného pre 16 i pre 26 či viac členov. Lineárne rozširovanie rozhodovacích právomocí po vstupe ďalších krajín by totiž v pôvodných inštitúciách EÚ vytvorilo značnú nerovnováhu medzi veľkými a malými štátmi.

Väčšina reformných návrhov súvisiacich s rozšírením EÚ na východ predpokladá odklon od súčasného princípu rovnoprávneho štatútu všetkých členov únie ako suverénnych štátov. Argumenty sú spravidla nasledujúce:

- podľa pôvodne platných pravidiel by sa počet členov komisie zdvojnásobil bez toho, aby došlo k prerozdeleniu rezortov, čo vyvolá prebujnenú byrokraciu,

- podstatne sa predĺži rokovací čas v Rade EÚ, ak by všetci trvali na svojich protokolárnych právach,

- platné pravidlo rotácie štátov vo funkcii predsedníctva, nerešpektujúca ich váhu a vplyv, oslabuje medzinárodné postavenie únie a dôveryhodnosť jej politiky. Rotujúce predsedníctvo rady so súčasnou polročnou periódou by v únii s 26 členmi mohlo spôsobiť, že určitá politická generácia jedného štátu by sa takéhoto predsedníctva nemusela dožiť. Okrem toho samo predsedníctvo dostáva len ceremoniálny charakter a politické rozhodovanie sa presúva na multilaterálne grémiá, stojace aj mimo systému EÚ,

- súčasný hlasovací mechanizmus väčšinového rozhodovania vykazuje slabiny. Hlavným problémom je váženie hlasov, ktoré sa pohybovalo medzi dvoma až desiatimi. Pričlenením štátov EZVO vstúpili do únie štáty malé, avšak bohaté, zatiaľ čo v ďalšom rozširovaní pôjde o členov výrazne väčších, pritom chudobnejších. Pre veľké štáty bude čoraz ťažšie získať kvalifikovanú väčšinu a presadiť tak svoje rozhodnutia.

Jedným z reformných návrhov je, že piati veľkí členovia EÚ sa vzdajú svojho druhého komisára, čím umožnia novým krajinám, aby mali v EK svojho zástupcu. Urobia to však iba vtedy, ak im malé štáty umožnia prerozdeliť hlasy v rade takým spôsobom, ktorý bude výhodnejší pre nich. Veľké štáty sa totiž obávajú, že prijatím ďalšej desiatky malých štátov by ich tieto mohli prehlasovať pri prijímaní rozhodnutí kvalifikovanou väčšinou hlasov. A práve takýto spôsob prijímania rozhodnutí sa má v novej EÚ stať pravidlom a jednomyseľné hlasovanie sa má obmedziť iba na veľmi závažné a citlivé otázky. Znamená to, že štáty by vo väčšine otázok prišli o právo veta a chod celej únie by sa spružnil na úkor národných záujmov. Malé štáty sa zasa obávajú, že by sa stali nie subjektom, ale len predmetom rozhodovania.

EÚ sa netají tým, že k ďalšiemu jej rozširovaniu nemôže dôjsť skôr, ako bude reformovaný inštitucionálny systém. Okrem toho spoločná poľnohospodárska politika a štrukturálne fondy sa tiež považujú za hlavné oblasti politiky únie, ktoré sa budú musieť zásadne revidovať, ak má rozšírenie postupovať ďalej. To však nezodpovedá predstavám asociovaných krajín, ktoré rátali nielen s podstatne rýchlejším prístupovým procesom, ale i s významnejšou pomocou práve z týchto fondov. Prípadné opakované odloženie vnútornej reformy EÚ by preto pre tieto krajiny mohlo mať závažné vnútropolitické dôsledky.

Doc. Ing. A. Bracjun, CSc.

Ekonomická univerzita v Bratislave