Základnou podmienkou čistoty je vždy audit

Zaviesť poriadok do hospodárenia štátnych a verejných fondov SR

V poslednom čase sa pomerne veľa hovorí o štátnych a verejných fondoch, najmä opodstatnenosti ich existencie z hľadiska deklarovaného účelu. Jedným z dôvodov skúmania je fakt, že sa vo väčšej či v menšej miere často vymykajú istým zákonom stanovenej úrovne kontroly a môžu byť zdrojom finančných únikov mimo oblasť ich určenia. Je potrebné len uvítať, že sa tieto hlasy ozývajú, avšak s akým efektom, to ukáže až čas. Vo svojom príspevku chcem upozorniť na jeden takýto prípad, ktorý sa začal v roku 1997 a podcenením rizík, ktoré sprevádzajú finančnú disciplínu, sa úspešne prepracoval až do roku 2000. Tento prípad sa odkryl pri uzávierke hospodárenia Štátneho fondu cestného hospodárstva (ŠFCH) za rok 1998 v oblasti predaja diaľničných nálepiek a v súčasnosti je sprevádzaný zaujímavými postupmi pri jeho zdokumentovaní a postupnom riešení. Je však na škodu veci, že aj napriek prísľubu ministerstva financií, kontrola MF SR do procesu zučtovania predaja nálepiek za roky 1997, 1998, ale i 1999 z nepochopiteľných dôvodov nevstúpila. Aby sme si utvorili obraz, čo hospodárenie Štátneho fondu cestného hospodárstva obsahuje, je nevyhnutné uviesť, že okrem veľmi významných finančných transferov a operácií v hodnotách niekoľkých miliárd Sk, ide aj o stámiliónové finančné operácie v oblasti diaľničných nálepiek. V roku 1999 predstavoval objem finančných prostriedkov, s ktorými ŠFCH v oblasti diaľničných nálepiek hospodáril, 550 mil. Sk. Tento objem bude každým rokom narastať, až sa dostane v najbližších rokoch nad úroveň 1 mld. Sk.

Otázkou je, prečo by malo byť finančné hospodárenie z objemom 500 mil. Sk až 1 mld. Sk problémom. Ako som už spomenul, predovšetkým preto, že sa podcenili, ak nie ignorovali, nevyhnutné predpoklady na funkčnosť, ale aj hodnovernosť takého hospodárenia. Pri uzávierke hospodárenia ŠFCH v oblasti diaľničných nálepiek za rok 1998 sa ukázalo, že pri neexistujúcich zostavách s hodnovernými údajmi o jednotlivých predajcoch nebolo možné bez rekonštrukcie účtovníctva za celý rok 1998 zistiť, koľko finančných prostriedkov mal Štátny fond cestného hospodárstva získať z predaja diaľničných nálepiek, ktoré jednotlivým predajcom vydal v porovnaní s tým, čo do účtovníctva ŠFCH prišlo. Pretože toto hospodárenie nebolo možné hodnoverne zdokumentovať, preniesol sa problém nedostatočnej evidencie aj do roku 1999 a vytvoril zlú východiskovú situáciu aj pre účtovníctvo roku 1999.

Popri opatreniach, ktoré boli počas roku 1999 vykonané v oblasti sprehľadnenia evidencie diaľničných nálepiek, bolo nevyhnutné kvalifikovane posúdiť hospodárenie diaľničných nálepiek i za rok 1998. V tom čase ešte

ŠFCH nemal

vytvorené kontrolné mechanizmy na zisťovanie správnosti hospodárenia (pre existenciu útvaru kontroly boli vytvorené podmienky vo februári 1999 a fungovať začal v júni 1999), preto v júni 1999 predložil riaditeľ ŠFCH vedúcemu úradu ministerstva dopravy, pôšt a telekomunikácií výsledky inventarizácie za rok 1998 so žiadosťou ich objektivizovania útvarom kontroly ministerstva dopravy, pôšt a telekomunikácií.

Z akého dôvodu sa zvolil tento postup, vysvetlím v nasledujúcej časti príspevku s pomocou grafov a vzorcov. Ak chceme zistiť, aký objem finančných prostriedkov sme mali za predaj diaľničných nálepiek v tom-ktorom roku dostať, musíme vytvoriť jednoduchý systém prehľadnosti hospodárenia. V čom spočíva? Vysvetlenie prináša nasledujúca schéma.

Fakturácia podľa účtovníctva ŠFCH

(bez objektívnych hodnôt x, y, z, t)

a b c d e

1996 1997 1998 1999 2000

Fakturácia za predané nálepky za konkrétny rok

Koniec roku 1996 Koniec roku 1997 Koniec roku 1998 Koniec roku 1999

Možno sa opýtať: „A to je problém?“ Pre Štátny fond cestného hospodárstva to bol neriešiteľný problém, pretože neboli hodnoverne zdokumentované objemy finančných prostriedkov, ktoré buď vôbec nevstúpili do účtovníctva (dlhodobé pohľadávky), alebo vstúpili v neznámych objemoch (nemožnosť rozlíšenia faktúr za predchádzajúci a konkrétny rok).

Hodnoty

x, y, z …,

ktoré predstavujú rozdiel medzi fakturáciou ŠFCH a požadovaným príjmom, nie sú hodnoverne zdokumentované, nie sú v plnom rozsahu rozlíšené dlhodobé pohľadávky od omeškaných platieb (krátkodobé pohľadávky) a ani ich celkový objem nie je preukazný. Otázkou je, aký skutočný príjem mal ŠFCH získať, napríklad v roku 1998 – to je možné jednoducho vypočítať:

C = ? C = c + z - y

pričom: z = z1 + z2

y = y1 + y2

z1, y1 - dlhodobé pohľadávky

z2, y2 - krátkodobé pohľadávky (nevystavené faktúry so strany Štátneho fondu cestného hospodárstva, neuhradené platby za posledné mesiace roka)

Výsledky fakturácie, ktorá sa vykonávala, nám dokumentujú, aký objem finančných prostriedkov ŠFCH v tom-ktorom roku dostal. Nemôžu však dať absolútne uspokojivú odpoveď na otázku, koľko skutočne mal dostať, ak sme koncoročné hospodárenie neurobili podľa predchádzajúceho modelu. Táto otázka sa otvorila na Štátnom fonde cestného hospodárstva už pri kontrole hospodárenia za rok 1997. Vtedy sa zodpovední pracovníci v situácii,

keď príjem

nesúhlasil s počtom predaných nálepiek, pokúsili dodatočne upravenými protokolmi s predajcami vyrovnať rozdiel medzi hodnotou predaných nálepiek a skutočnými príjmami. Pritom si neuvedomili, že to platí iba s podmienkou, že sa hodnota x v uvedenom grafe rovná hodnote y. O to isté sa pokúsili aj pri zdokumentovaní výsledkov hospodárenia za rok 1998. Znova sa vyrobili dodatočné protokoly s vybranými predajcami s presvedčením, že nikto nebude skúmať, ako si títo predajcovia plnia svoje záväzky voči Štátnemu fondu cestného hospodárstva od začiatku zmluvného vzťahu ku skúmanému termínu. Bolo by iste veľmi zaujímavé získať od Štátneho fondu cestného hospodárstva údaje o počtoch vydaných diaľničných nálepiek, ktoré predajcovia vykázali ako predané (vydané diaľničné nálepky – vrátené diaľničné nálepky), vyčísliť ich hodnotu od začiatku predaja od roku 1996 a porovnať z celkovými príjmami do konca roku 1999 – potom by sa ukázalo, aký problém ťaží ŠFCH.

Z toho, čo som doteraz uviedol, je evidentné, že

kontrolné orgány

môžu iba ťažko bez rekonštrukcie účtovníctva (auditu) vyčísliť údaje uvedené v grafe – ony mali byť vyčíslené pri každoročnej uzávierke hospodárenia Štátneho fondu cestného hospodárstva v oblasti diaľničných nálepiek. Môžu však trvať na ich zdôveryhodnení po porovnaní celkových príjmov Štátneho fondu cestného hospodárstva s hodnotou vykázaných predaných diaľničných nálepiek od začiatku predaja v roku 1996. Toto porovnanie im sťaží ešte jeden faktor, a to rozdielne fakturovanie a účtovanie provízie za predané diaľničné nálepky. Už v zmluvných vzťahoch bývalý manažment z dôvodov iba im známym zaviedol rozdielne účtovanie provízie, a to nie iba čo sa týka percenta tejto provízie, ale aj systému jeho fakturácie a účtovania. Ako skresľuje takáto fakturácia a účtovanie celkové príjmy, uvediem v nasledujúcom príklade.

Príklad:

Výkaz príjmov a výdavkov ŠFCH (za mesiac, za rok), ako ho predkladá ŠFCH

Príjmy Výdavky

1. …………

2. …………-

3. …………

4. 300 mil. Sk (diaľničné nálepky)

5. …………

6. …………

1. …………

2. …………-

3. …………

4. 5,0 mil. Sk

5. …………

6. …………

Z čoho pozostáva suma 300 mil. Sk? Hypoteticky uvediem, že 200 mil. Sk som získal v prvom režime, teda po odpočítaní provízie, 100 mil. Sk v druhom režime, čiže so započítaním provízie. Ak takto príjem rozdelím, môžem vypočítať aj hodnotu fakturovaných diaľničných nálepiek.

V prvom režime to bude pri 5-percentnej provízii

210 mil. Sk (hodnota diaľničných nálepiek) : 1,05 = 200 mil. Sk v príjmovej časti.

Vo výdavkovej časti = 0

V druhom režime

100 mil. Sk = 100 mil. Sk v príjmovej časti, ale aj 5,0 mil. Sk vo výdavkovej časti (na základe fakturácie Štátneho fondu cestného hospodárstva).

Potom by výkaz príjmov a výdavkov musel vyzerať takto:

Príjmy Výdavky

1. …………

2. …………-

3. …………

4. 300 mil. Sk - z toho:

200 mil. Sk – v prvom režime

100 mil. Sk – v druhom režime

5. …………

6. …………

1. …………

2. …………-

3. …………

4. 5,0 mil. Sk

z toho 0

z toho 5,0 mil. Sk

5. …………

6. …………

Hodnota diaľničných nálepiek 310 mil. Sk – nie 300 mil. Sk

Ak sme takto nepostupovali, ako vieme zistiť hodnotu predaných diaľničných nálepiek? V tomto prípade je to rozdiel +10 mil. Sk. Ale aké je to v konkrétnych prípadoch? Ak označíme rozdiel 10 mil. Sk písmenom Q, potom hodnotu diaľničných nálepiek, ktoré mali zúčtovať predajcovia za konkrétny rok (1998) pri použití predchádzajúceho vzorca, zistíme na základe vzťahu:

C = c + z – y + Q

Ak pri konečnom zúčtovaní nepostupujeme podľa tohto princípu, nemôže byť zúčtovanie správne a nikdy sa nedopracujeme k vierohodnému výsledku. Preto na ŠFCH zostávajú výsledky hospodárenia za rok 1998 aj v súčasnosti otázne. Naďalej zostáva otázkou: „Akú hodnotu predstavujú diaľničné nálepky, ktoré mali predajcovia zúčtovať?“

Dostal ŠFCH

tie finančné prostriedky, ktoré mal dostať? Pred touto otázkou sme stáli i v roku 1999, preto sme hľadali cestu, ako hospodárenie v roku 1999 sprehľadniť a zdôveryhodniť. Pritom sme sa pohybovali v právnom rámci, ktorý už bol jednoznačne daný uzavretými zmluvami s jednotlivými predajcami a nemožnosťou meniť systém účtovania v priebehu roka (zákon č. 563/91 Zb. o účtovníctve). Ak si pomôžeme našim grafom, tak hodnota diaľničných nálepiek, ktorú predstavujú záväzky predajcov za rok 1999, sa dá vyjadriť vzorcom:

D = d – z´+ t + Q (hodnota vydaných a nevrátených diaľničných nálepiek)

d - hodnota diaľničných nálepiek, ktoré vstúpili do účtovníctva Štátneho fondu cestného hospodárstva a sú obsiahnuté vo výkaze o príjmoch Štátneho fondu cestného hospodárstva

z´ - hodnota neuhradených diaľničných nálepiek za rok 1998, ktoré vstúpili do účtovníctva ŠFCH

t - hodnota neuhradených diaľničných nálepiek, ktoré prejdú ako záväzky do roku 2000

Q - hodnota častí provízie

Aby sme do tohto vzorca dostali konkrétne čísla, bolo potrebné vykonať niekoľko krokov:

1. Objektivizovať hodnotu „d“

Túto hodnotu sme postupne objektivizovali spôsobom rekonštrukcie účtovníctva – pomocou výpočtovej techniky. Spracovali sme podrobné výkazy za prvý štvrťrok 1999 (sivé diaľničné nálepky) a boli sme pred záverom rekonštrukcie fakturácie „zelených“ diaľničných nálepiek – predávaných od apríla až do decembra 1999. Práce boli však v tomto štádiu prerušené a nevieme, ako pokračujú.

2. Objektivizovať hodnotu „z2“ (za predpokladu, že dlhodobé pohľadávky sme evidovali)

(z2 – hodnota diaľničných nálepiek za rok 1998, ktoré vstúpili do príjmov roku 1999). Tento krok sme už nestihli urobiť.

3. Objektivizovať hodnotu „t“

(t – hodnota diaľničných nálepiek, ktoré prejdú do účtovníctva roku 2000)

Pričom t = t1 + t2

t1 - dlhodobé pohľadávky (u zjavných neplatičov)

t2 - krátkodobé pohľadávky (nevystavené faktúry zo strany Štátneho fondu cestného hospodárstva, nevyplatené faktúry zo strany predajcov)

Tento krok sme vykonávali stiahnutím 90 % diaľničných nálepiek k termínu 31. 10. 1999. Za týmto krokom malo nasledovať zdokumentovanie krátkodobých pohľadávok (hodnota t2). Tento krok bol zmarený novým riaditeľom ŠFCH.

4. Objektivizovať hodnotu „Q“

(Q – časť provízie)

Túto hodnotu bolo možné objektivizovať až po skončení prvého kroku, ktorý, ako som uviedol, nebol skončený. Môže vyvstať otázka, prečo toľko krokov? Pretože spôsob evidencie a zmluvné vzťahy, ktoré vytvoril manažment ŠFCH, neumožňovali iný postup ani v roku 1999. Kontrola ministerstva financií by však mala vyžadovať od manažmentu ŠFCH, aby vzorec a hodnota diaľničných nálepiek boli v každom roku vyplnené konkrétnymi číslami. Ak nepostupujeme podľa uvedenej schémy, nevieme

eliminovať riziká,

ktoré nevyhnutne sprevádzajú podobné systémy. O aké riziká ide?

1. V našom prípade, ak nemáme systémovo identifikovanú napr. zložku „z“, nevieme, aký objem finančných zdrojov z predchádzajúceho roka nám vstúpil do účtovníctva – nevieme zhodnotiť hospodárenie konkrétneho roka.

2. Ak nemáme evidenčne podchytenú napr. zložku „t2“ (krátkodobé pohľadávky), za predpokladu, že poznáme zložku „t1“ (dlhodobé pohľadávky), môžu nastať prípady, že sa nám z krátkodobých pohľadávok stanú skryté dlhodobé pohľadávky, ktoré nikdy nevstúpia do účtovníctva a ani nebudú nikdy vymáhané (klasické tunelovanie).

3. Ak v systéme nerozlišujeme, v akom režime účtujeme províziu alebo jej výšku – nemôžeme dôveryhodne preukázať, aká je celková hodnota predaných diaľničných nálepiek.

Aká bola doterajšia prax v Štátnom fonde cestného hospodárstva v systéme predaja diaľničných nálepiek? Do príjmov Štátneho fondu cestného hospodárstva vstúpili finančné prostriedky skutočne zaplatené (v grafe označené ako a, b, c, d) a boli evidované pohľadávky zjavných neplatičov (v grafe označené ako x1, y1, z1, t1). Neboli však identifikované krátkodobé pohľadávky (x2, y2, z2, t2), ktoré sa pravdepodobne stali skrytými a nikdy nevymáhanými pohľadávkami.

Tu je skrytý

jeden z najväčších možných zdrojov úniku finančných prostriedkov ŠFCH. Neboli účtovne rozlíšené rozličné systémy provízie, hodnota Q nebola objektivizovaná, a tak sa nedá určiť, akou hodnotou vstúpila do koncoročného zúčtovania. Akým hodnoverným je koncoročné zúčtovanie predaja diaľničných nálepiek? Aké závery možno vyvodiť z uvedeného príkladu? Iba to, že ak sa nevytvorí dostatočne prehľadný a kontrolovateľný systém, kde každá jeho zložka je preukázateľne zdokumentovaná, vytvára sa priestor na jeho zneužitie. V takom prípade nie je podstatné, či finančné zdroje sú transferované cez štátne či verejné fondy, prípadne cez štátnu správu alebo súkromný sektor. Dôležité je, aby tí, čo vykonávajú správu nad týmito financiami, vedeli vytvoriť systém potláčajúci každú možnosť úniku finančných prostriedkov, a aby tento systém bol ľahko kontrolovateľný a aj kontrolovaný. Na ŠFCH v súčasnosti môže uspieť iba taký systém, ktorý u existujúcich predajcov preukáže, že nemajú záväzky v hodnotách x2, y2, z2, t2, a že zaplatili ŠFCH od začiatku zmluvného vzťahu taký objem finančných prostriedkov, ako podľa preberacích protokolov mali skutočne zaplatiť.

Ak zhrnieme problematiku zúčtovania každého roka v oblasti diaľničných nálepiek, ukazuje sa, že najpreukázateľnejšou kontrolou financovania takéhoto typu finančného fondu je uzavretie hospodárenia fondu auditom. Tu je

úloha pre MF SR

legislatívne zakotviť túto povinnosť do koncoročného zúčtovania tak, ako to robí väčšina finančných inštitúcií (banky a pod.).

Ing. Vincent Markuš

bývalý riaditeľ ŠFCH