Ekonomika má svoj mechanizmus

Finančno-hospodárske nástroje v cieľovo programovanom prostredí (1)

Už v októbri 1993 vláda SR schválila Stratégiu finančnej politiky SR na obdobie do roku 1998, vypracovanú ministerstvom financií v spolupráci s Ekonomickou univerzitou Bratislava, SAV - Ekonomickým a Prognostickým ústavom, Infostatom. Každoročne ju aktualizovalo a súčasne predlžovalo horizont jej uplatňovania (až do roku 2002). Išlo o dokument, ktorý napriek absencii programovej hospodársko-sociálnej politiky (SR ju nemá doteraz) koncepčne formuloval dlhodobé aj krátkodobé ciele finančnej politiky a postupy na ich zabezpečovanie pri transformácii hospodárstva na trhové podmienky. Ťažiskom stratégie a jej aktualizácie bolo využitie samoregulačných funkcií finančno-ekonomických nástrojov pri cieľovo programovanej a životne nevyhnutnej reštrukturalizácie slovenskej ekonomiky. Stratégia finančnej politiky jednoznačne zdôraznila programový postup pri reštrukturalizácii hospodárstva a je aktuálna aj dnes po ôsmich rokoch tzv. transformácie ekonomiky. Nie množstvo programov reštrukturalizácie, ale ich

obsah a postupy

sú rozhodujúce. Autori predpokladali maximálne 7 - 10 programov s profilujúcim charakterom pre cielený hospodársko-sociálny rozvoj SR. Uvažovali s programami ako: budovanie infraštruktúry (železničnej, cestnej, informačnej ); výstavba bytov, ktorá umožňuje rozvinúť ďalšie činnosti, vytvoriť množstvo pracovných príležitostí s vysokou mierou finančnej zabezpečenosti; udržanie potravinovej sebestačnosti obyvateľstva na báze rozvoja poľnohospodárskej výroby a súčasne reflektujúcej na špecifické podmienky jednotlivých regiónov (zamestnanosť a krajinotvorba) a rozvoj odvetví chemického a strojárskeho priemyslu, ale aj odvetví priemyslu využívajúceho domácu surovinovú základňu a kvalifikovanú pracovnú silu s efektívne zhodnotiteľnou produkciou na vyspelých zahraničných trhoch (pri rešpektovaní ekologických kritérií). Uvedené programy podmieňovala programová transformácia školstva (zameranie výučby, počet študentov, výchova učňov) a ďalších odvetví financovaných najmä z prostriedkov verejných rozpočtov.

Úlohou vlády bolo vymedziť tieto programy, vecne a legislatívne stvárniť jednotlivé finančno-ekonomické nástroje, ktoré by stimulatívne pôsobili na efektívne napĺňanie programov (s minimalizovaním vplyvu subjektívneho rozhodovania na štátne orgány). Ďalšou úlohou vlády bolo zabezpečovať zmluvné podmienky so zahraničím pre efektívnu realizáciu programov, korigovať ciele a postupy v závislosti od meniacich sa vnútorných, najmä však vonkajších podmienok. Stratégia

finančnej politiky

predpokladala, že každý subjekt a každý región, aktívne zúčastnený na uskutočňovaní programu, bude mať rovnakú podporu vo finančno-ekonomických nástrojoch (štátneho rozpočtu, daní a cla, úverov a úrokov, cien, finančného trhu, získavania efektívnych zahraničných finančných zdrojov atď.). Koordinované pôsobenie fiskálno-menových nástrojov malo a má pôsobiť na dosiahnutie multiplikačného efektu v realizovaných programoch. Tieto nástroje mali a majú odlíšiť schopných od neschopných, mali a majú motivovať vznik a rozvoj nových podnikateľských subjektov, ale tiež podnecovať výrobcov a poskytovateľov služieb k prebytku efektívnej ponuky. Mali a majú podporiť vznik konkurenčného prostredia, vytvárať trh tovarov a služieb s vysokou mierou pridanej hodnoty, pôsobiť proti neúmernému rastu cien, vytvárať trh práce proti rastúcej nezamestnanosti, ale aj výplatám nezaslúžených miezd.

V súhrne finančná politika a v jej rámci fiskálno-menové nástroje majú a musia smerovať k tomu, aby financie boli v racionálnom pohybe, ktorý je základom prosperity vyspelých ekonomík. Je dôležité, aby boli racionálne využité všetky domáce aj zahraničné zdroje určené na program hospodársko-sociálneho rozvoja. Programy a postupy konkretizované vo vecných a legislatívnych riešeniach majú vytvárať prostredie žičlivé na efektívne podnikanie a jeho rozvoj, na vyvážený hospodársko-sociálny a environmentálne orientovaný postup, na vnútornú a vonkajšiu ekonomickú rovnováhu, integračné ciele SR na základe výkonnej ekonomiky. Napríklad nedocenením cieľovo programového riadenia naša ekonomika

stratila orientáciu,

ktorú musí nahradzovať improvizáciou, a tým sa najmä v oblasti finančných nástrojov stráca ich nenahraditeľná pôsobnosť na efektívnosť hospodárskeho rozvoja. To rozhodujúco zasahuje pôsobenie trhu už v základoch, prejavuje sa na vecných a stimulačných stratách a v narúšaní autority trhovo-sociálnej ekonomiky.

Dlhoročné tápanie v strategických cieľoch smerovania Slovenska bolo základnou príčinou diskontinuity orientácie ekonomiky pri volebnom striedaní vlád. Každá nová vláda varietou svojich programových riešení by mohla pozitívne akcelerovať postupy na dosiahnutie spoločných cieľov. Cestou k prosperite môžu byť aj dobré, avšak z rôznych dôvodov neuskutočnené návrhy z predchádzajúcich období. Po jednom alebo dvoch rokoch vládnutia prichádza nová vláda spravidla k podobným, ba aj identickým riešeniam ekonomicko-sociálnych a environmentálnych otázok ako predchádzajúca vláda. Stratu času, prostriedkov, pozitívnej

motivácie občana

a podnikateľa však už nikto nenahradí. Občan stráca trpezlivosť, jeho bieda sa z roka na rok zvyšuje. Taký osud mali ciele a postupy na ich dosiahnutie vyjadrené ministerstvom financií v Stratégii finančnej politiky z roku 1993. V stratégii boli návrhy na systémové riadenie výdavkov verejných rozpočtov, deficitu a štátneho dlhu prostredníctvom štátnej pokladnice, na využívanie výsledkov analýz z účtovníctva a štatistiky verejných financií zostavovanej v systéme národných účtov (cash a aktuálny princíp), ktoré by mali SR nasmerovať k postupnému plneniu konvergenčných kritérií na vstup do EÚ. Z analýz daňového a odvodového zaťaženia (rok 1995) vyplynuli návrhy na jeho neodkladné zníženie, a to predovšetkým v daniach z príjmov fyzických aj právnických osôb (daňová kvóta I ), či vo výške poistného (daňová kvóta II), na prenesenie ťažiska príjmov štátneho rozpočtu z daní z príjmov na dane zo spotreby. Na zníženie daňového základu na daň z príjmov (napríklad zvýšením či zrýchlením daňových odpisov, uznaním časti investičných nákladov v daňovom základe, zvýšením nezdaniteľného minima o vplyv inflácie) a postupné znižovanie daňovej sadzby. Uvedené návrhy mali a môžu vytvoriť podmienky na vznik nových podnikateľských subjektov, na rozvoj podnikania i minimalizovanie záujmu o daňové úniky. Išlo by v podstate o rozpočtovo neutrálnu operáciu. Možné prechodné riziko v príjmoch SR by bolo nepochybne eliminované výnosmi z daní z príjmov od väčšej masy podnikateľov, väčšej masy produkcie a služieb, a tým aj výnosu daní zo spotreby atď. Na eliminovanie rozpočtových strát by nesporne prispelo aj súbežné uplatnenie systému štátnej pokladnice, ktorým by sa už počas rozpočtovej realizácie

znížilo riziko

schodkového hospodárenia štátneho rozpočtu, deficit verejných rozpočtov a štátny dlh, a tým aj nemalé úrokové náklady na jeho obsluhu.

Projekt štátnej pokladnice vláda SR schválila v júni 1997 a v septembri 1998 už bol pripravený Návrh zákona o štátnej pokladnici na ďalšie legislatívne pokračovanie. V tom istom období sa vytvárali ďalšie predpoklady na overovanie jednotlivých prvkov systému štátnej pokladnice na skúšobných pracoviskách. Uvedené návrhy zostali od októbra 1998 zablokované. Dôvod? Projekt štátnej pokladnice vraj vychádzal z administratívne i nákladovo náročného modelu Francúzska. Skutočnosť je však iná. Návrh systému štátnej pokladnice, vzhľadom na ekonomicko-sociálnu transformáciu, bol modifikáciou postupov uplatňovaných vo Francúzsku. Kládol však dôraz, okrem iného na

kontrolu výdavkov

verejných rozpočtov ex-ante, vykonávanú regionálnymi štátnymi pokladnicami. A to nie každému, kto používa prostriedky verejných rozpočtov vyhovuje. V transformujúcej sa ekonomike, kde je značná nehospodárnosť pri používaní rozpočtových prostriedkov a kde nie sú ešte vytvorené podmienky na transparentné rozpočtovanie podľa efektívnych a zodpovednostných kritérií, sa navrhoval systém štátnej pokladnice jedným z možných a účinných riešení. Preukazujú to výsledky z uplatnenia niektorých prvkov, ktoré autori projektu v rámci daných možností premietli do noviel zákona o rozpočtových pravidlách. Napríklad systém jediného účtu pre prostriedky štátneho rozpočtu a štátnych finančných aktív, ako aj účtovanie o majetku štátu podľa Internej smernice MF SR prispeli k zníženiu úrokovej miery, a tým aj úrokových nákladov na obsluhu dlhu.

Pripravený systém štátnej pokladnice bolo možné ďalej dolaďovať a súčasne predchádzať nehospodárnosti vo verejných výdavkoch. Nestalo sa, škoda. Začiatkom roku 1999 začal vybraný tím nových pracovníkov (v podstate bez hlbších poznatkov o verejných financiách) práce na novom projekte štátnej pokladnice (podľa vzoru Portugalska). Trojročná práca odborných útvarov MF SR aj zahraničných poradcov - autorov pôvodného a vládou schváleného projektu bola negovaná a znevážená. Azda z prestížnych politicky či inak motivovaných záujmov. Ťažiskom nového projektu má byť zabezpečovanie dennej finančnej

likvidity štátu

podľa krátkodobých predikcií rozpočtovaných ročných výdavkov, pričom kontrolu ex-ante budú vykonávať tie isté subjekty, ktoré prostriedky používajú. Takto orientovaný, nákladovo takmer rovnako náročný nový systém štátnej pokladnice by v súčasnej etape ekonomicko-sociálnej transformácie privodil návrat v podstate k samoobslužnému systému čerpania výdavkov a jeho samokontroly, známemu z oných čias. Za toto rozhodnutie platíme už tretí rok nehospodárnosťou pri používaní prostriedkov výdavkov verejných rozpočtov, vysokými schodkami štátneho rozpočtu, rastom štátneho dlhu a úrokových nákladov na jeho obsluhu. Aj preto chýbala odvaha pristúpiť k razantnejším riešeniam v podpore podnikania, najmä prostredníctvom dane z príjmov. Aj

preto prejedáme

prevažnú časť výnosov z privatizácie. Aj preto máme snahu zahmlievať skutočné výsledky deficitného rozpočtového hospodárenia, rastúceho štátneho dlhu a ustavične rastúcich úrokových nákladov na jeho obsluhu. Pred náročnými konvergenčnými kritériami pre náš predpokladaný vstup do EÚ neutečieme. Tam bude okrem iného rozhodujúci 3-percentný podiel deficitu rozpočtov verejnej správy na HDP aj 60-percentný podiel štátneho dlhu na HDP, vypočítaný na konsolidovanom základe podľa medzinárodne platnej metodiky systému národných účtov. Tam už nebude možné diktovať „úradníkom“ , aký deficit verejných financií majú podľa politickej ilúzie vykázať. Kvalifikovaný ekonóm, právnik, odborný pracovník pejoratívne „úradník“ nerozhoduje. Rozhoduje ako kedysi politik, jeho záujmy alebo záujmy strany, ktorú zastupuje. Aj preto sme nedokázali už niekoľko rokov prijať zákon o štátnej či verejnej službe, ktorý by okrem iného umocnil nároky na odbornosť a disciplínu, ale súčasne ich chránil ak vyjadria svoj odborne zdôvodnený názor. Takto, bez akceptovania odborných argumentov, bez vykonania ekonomickej analýzy príčin a sociálnych dôsledkov politici rozhodli o nevyhnutnom, ale najnákladnejšom spôsobe reštrukturalizácie vybraných bánk.

Vláda prijala razantné rozhodnutie o reštrukturalizácii vybraných bánk. O nevyhnutnosti tohto kroku z hľadiska obnovenia finančných tokov, najmä na rozvoj podnikania, nemožno pochybovať. O postupe, ktorý autori tohto návrhu rozhodnutia zvolili, však áno. Ide totiž pre štátny rozpočet a občana o ten najnákladnejší postup. Dôsledky takto vzniknutého štátneho dlhu a úrokových nákladov na jeho obsluhu nebudú ani sčasti platiť tí, ktorí ho v značnej miere zapríčinili (banky vrátane NBS tým, že poskytovali úvery bez dôsledného uplatňovania princípov obozretnosti, zodpovednosti a náročnosti bankového dohľadu ), ani tí, ktorí rozhodli o najnákladnejšom spôsobe takejto reštrukturalizácie bánk. Doc. Ing. Jozef Troják, CSc.

Ekonomická univerzita

Bratislava

(Dokončenie zajtra)