Financovanie decentralizovanej verejnej správy

Odštartovali sme zložité premeny riadenia, napriek dlhej príprave zostalo veľa otázok nedotiahnutých

Súčasný hospodársky rozvoj miest, obcí a regiónov nie je možný bez reformy verejnej správy, ktorá by mala priniesť zlepšenie životných podmienok pre všetkých obyvateľov našej krajiny. Politické a ekonomické premeny na Slovensku vyvolali tak celospoločenskú požiadavku na zmenu systému riadenia celej verejnej správy s cieľmi priblížiť jej výkon občanovi, vytvoriť dostatočne slobodný priestor v oblasti riadenia, zabezpečiť jej dynamickosť a finančnú efektívnosť. Úloha verejnej správy je mimoriadne dôležitá aj v procese integrácie. Len efektívny a hospodárny systém verejnej správy je potrebný pre rozvoj komplexného rámca ekonomických aktivít v trhovej ekonomike. V nadväznosti nato je aj základným predpokladom ekonomickej prosperity a zvyšovania dynamickosti v spoločnosti. Dosiahnutie vyššej efektívnosti a hospodárnosti vo financovaní verejných potrieb je zvlášť dôležité aj preto, že zabezpečenie verejných statkov je finančne náročné a zdroje sú prakticky vždy obmedzené. Decentralizácia, ktorá je hlavnou úlohou reformy verejnej správy na Slovensku, sa považuje za

hlavný pilier

rozvoja nielen samotnej samosprávy, ale aj revitalizácie celej občianskej spoločnosti. Prostredníctvom nej dochádza nielen k posilňovaniu úlohy územnej samosprávy (rozsahom prenesených vecných kompetencií), ale v rámci toho aj k zmenám v prerozdeľovaní verejných zdrojov a k uplatneniu decentralizácie financovania (tzv. fiškálnej decentralizácie). Princíp fiškálnej decentralizácie znamená najmä posilnenie užitia zdrojov v mieste ich vzniku a obmedzenie prerozdeľovacích procesov. Reforma verejnej správy na Slovensku a s ňou spojený proces decentralizácie (reálne naštartovaný od 1. januára 2002) patrí medzi rozhodujúce politické kritériá v predvstupovej stratégii Slovenska do EÚ. Realizácia reformy verejnej správy patrí medzi priority podľa Partnerstva pre vstup a Národného programu pre prijatie acquis communautaire. Postupne napĺňa nielen princíp subsidiarity, jeho uplatnenie implikuje snahu, aby verejné veci riadili a spravovali čo najbližšie k občanovi. To znamená, že na vyššiu úroveň by sa mali delegovať len tie právomoci, ktoré nemožno efektívne zabezpečiť na nižšej úrovni. Tento princíp charakterizuje aj Európska charta miestnej samosprávy v článku 4 ods. 3, v ktorom sa uvádza: „za verejné veci zodpovedajú najmä tie orgány, ktoré majú najbližšie k občanovi“, ktorý má z hľadiska efektívneho rozvíjania decentralizačných procesov kľúčový význam, ale aj ostatné všeobecne platné princípy, rešpektované a uplatňované v krajinách Európy a obsiahnuté aj v platných európskych dohovoroch. Medzi ne patria: „podpora občianskej spoločnosti, efektívnosť, racionálnosť, transparentnosť a flexibilita.“

V rámci fiškálnej decentralizácie je jasné vymedzenie kompetencií orgánov územnej samosprávy základným predpokladom usmerňovania finančných tokov k týmto orgánom. Od toho by sa malo odvinúť určenie rozsahu potrebných finančných zdrojov a na jeho základe určenie ich príjmovej základne. Zásadnou podmienkou decentralizácie v rámci reformy verejnej správy v uvedenom kontexte je hlavne reforma

finančných tokov

medzi štátnym rozpočtom a rozpočtami územných samospráv (vymedzená systémom právnych a ekonomických nástrojov), reštrukturalizácia daňového systému (v zmysle delenia daní medzi štátom a samosprávami s akcentom na finančné posilnenie samospráv) v kontexte s reformou daňovej správy a vytvorenie ekonomickej stability miest, obcí a regiónov. Na stanovenie rámca potrebného pre decentralizáciu financovania realizovanú v súvislosti s reformou verejnej správy je nevyhnutné rešpektovať aj dimenziu cieľov finančnej, čiže fiškálnej politiky štátu. Ide pritom o základné zámery fiškálnej politiky, najmä pri obnovovaní makroekonomickej nerovnováhy, stabilného fiškálneho vývoja, znižovania deficitnosti verejných financií a zadlženosti verejnej správy. Zároveň to znamená väčšiu previazanosť objemu rozpočtov územných samospráv s celkovým ekonomickým vývojom štátu. Z hľadiska procesu fiškálnej decentralizácie a posilnenia finančných zdrojov a kompetencií územných samospráv s cieľom neoslabiť vplyv štátu na vývoj verejných financií ako celku, sa postupne začali odstraňovať problémy tak systémového, vecného, ako aj legislatívneho charakteru, ktoré doteraz brzdili efektívnemu rozvíjaniu decentralizačného procesu. Ide zároveň o napĺňanie integračných ambícií, pretože uskutočnenie celkovej reformy verejnej správy je nevyhnutnou podmienkou vstupu Slovenskej republiky do EÚ. V priebehu rokov 1999 a 2000 Vláda SR schválila strategické a koncepčné zámery uskutočnenia decentralizácie

verejnej správy,

s ktorými je spojená najmä decentralizácia zodpovednosti, právomocí a financií pre zabezpečenie jasne vymedzených úloh územnej samosprávy. Ich zámerom je vytvorenie podmienok na zníženie výdavkov na verejnú správu. Išlo o „Stratégiu reformy verejnej správy“ prijatú uznesením č. 695/1999 a nadväzne na ňu o „Koncepciu decentralizácie a modernizácie verejnej správy“ prijatú uznesením č. 230/2000 ako východisko a predpoklad pre ďalšiu prípravu a realizáciu reformných krokov, rešpektujúc pritom princíp subsidiarity a konkurenčné prostredie, ako základné kritériá EÚ vymedzujúce reformu verejnej správy.

V nadväznosti na Koncepciu decentralizácie a modernizácie verejnej správy vláda SR pristúpila ku konkretizácií financovania decentralizovanej verejnej správy a uznesením č. 652/2000 prijala „Východiská financovania verejnej správy v súlade s koncepciou decentralizácie a modernizácie verejnej správy“. Z hľadiska zamerania tohto príspevku prijaté Východiská financovania verejnej správy rozoberieme detailnejšie. Cieľom prijatých východísk bolo v nadväznosti na pripravované nové územnosprávne usporiadanie, zmeny v pôsobnosti jednotlivých zložiek a stupňov verejnej správy, formulovať východiská financovania verejnej správy v nových podmienkach s osobitným zameraním na územnú samosprávu. Okrem hlavných smerov financovania územnej samosprávy reagujú aj na potrebu riešenia

osobitného postupu,

keď v prípade finančnej nesolventnosti je ohrozený výkon základných samosprávnych funkcií a poskytovanie služieb občanom. Osobitne sa v nich formuluje vzťah fiškálnej politiky štátu k reforme verejnej správy a fiškálnej decentralizácii a v súlade s ňou sú navrhované zmeny financovania verejnej správy s akcentom na financovanie orgánov územnej samosprávy. Ide o zmeny vo finančných tokoch, v princípoch úpravy rozpočtového procesu a pravidiel rozpočtového hospodárenia, úpravy v prerozdeľovaní daňových príjmov v správe štátu a v prehodnotení rozpočtového určenia výnosov daní a daňových kompetencií. Súčasne boli navrhované princípy finančného vyrovnávania vyšších územných celkov a obcí (vertikálneho a horizontálneho finančného vyrovnávania), kritériá rozdeľovania podielových daní a opatrenia na zdokonalenie kontroly verejných financií.

Východiská zároveň predpokladajú tzv. etapizáciu realizácie fiškálnej decentralizácie, a to na jej prvú etapu (tzv. prechodnú - v rokoch 2002 a 2003) a druhú etapu (po roku 2004). Fiškálna decentralizácia na Slovensku v rámci jej druhej etapy (po roku 2004) bude znamenať hlavne modifikáciu prerozdeľovania daňových príjmov medzi štátnym rozpočtom a územnou samosprávou. Treba však podotknúť, že bude aj obdobím konsolidácie verejných financií. Malo by tak dôjsť k racionalizácii výdavkov verejného sektora. Pozitívnym riešením v tomto smere bude spojenie procesov racionalizácie služieb verejného sektora a decentralizácie verejnej správy. Takýto decentralizačný systém je spravidla stimulatívnejší, úspornejší a výkonnejší, pričom zároveň

rešpektuje špecifiká

miestne i regiónu. Zefektívnenie verejného sektora je dôležité aj preto, pretože spätne cez potrebu finančných prostriedkov pre verejný sektor sa odčerpávajú finančné prostriedky, ktoré by mohli inak slúžiť na reštrukturalizáciu podnikovej sféry. Pri navrhovaní riešení jednotlivých okruhov problémov bolo potrebné prihliadať na požiadavku postupného napĺňania princípov a podmienok Európskej charty miestnej samosprávy. Rok 2001 bol rokom prípravy a schvaľovania legislatívy vo vláde SR a následne v NR SR vychádzajúcej zo spomenutých prijatých dokumentov z rokov 1999 a 2000. Schválenou legislatívou sa tak zavádza nová štruktúra verejnej správy, ktorou sa prehlbujú a rozširujú možnosti priamej demokracie a vytvárajú podmienky na posilnenie politickej a ekonomickej nezávislosti samosprávy, ako aj stabilizácie finančných tokov. Predpokladom prijatých legislatívnych úprav a zmien v rámci procesu decentralizácie verejnej správy a jej financovania bol schválený ústavný zákon NR SR č. 90/2001 Z. z., ktorým sa mení a dopĺňa Ústava Slovenskej republiky. Tá vytvorila rámcové podmienky na vznik plnohodnotnej územnej samosprávy, čím dala jasný predpoklad na spustenie reformy verejnej správy.

V ďalšej časti uvádzam reformné zákony, ktoré boli postupne schvaľované v druhom polroku 2001 (v júli, septembri a októbri). Ich prijatím sa tak vytvoril

základný rámec

nového prerozdeľovania verejných financií a posilnenia zdrojov územných samospráv.

a) V júli 2001 bol schválený zákon NR SR č. 302/2001 o samospráve vyšších územných celkov (zákon o samosprávnych krajoch), ktorý priniesol nové územné a správne členenie - osem vyšších územných celkov - VÚC (samosprávnych krajov). Týmto zákonom sa zriadilo osem VÚC - samosprávnych krajov: Bratislavský, Trnavský, Trenčiansky, Nitriansky, Žilinský, Banskobystrický, Košický a Prešovský. Spolu so zákonom NR SR č. 303/2001 Z. z. o voľbách do orgánov samosprávnych krajov sa vytvoril na Slovensku druhý stupeň samosprávy, ktorý od roku 2002 začal vykonávať svoju činnosť.

b) V septembri 2001 Národná rada SR schválila jeden z ďalších významných zákonov v rámci decentralizácie a modernizácie verejnej správy. Je ním zákon č. 416/2001 Z. z. o prechode niektorých pôsobností z orgánov štátnej správy na obce a vyššie územné celky (tzv. kompetenčný zákon), ktorého prijatie sa považuje za prvý krok reálnej decentralizácie. V sústave zákonov súvisiacich s reformou verejnej správy nadväzuje na politické dokumenty obsahujúce základné princípy decentralizácie verejnej správy. Stáva sa tak dôležitou skutočnosťou deetatizácie (odštátnenia), decentralizácie a demokratizácie verejnej moci. Výrazne posilňuje

kompetencie obcí

a ustanovuje prvotné kompetencie samosprávnych krajov. Jeho schválením sa rozhodlo o skutočnom rozsahu decentralizácie v rozhodovacom procese, ako aj o decentralizácii moci v štáte. Obsahuje rozsah kompetencií, ktoré svojím charakterom patria na úroveň miestnej samosprávy a samosprávy vyšších územných celkov. Zákon upravuje pôsobnosti aj podľa toho, či ich bude územná samospráva vykonávať ako samosprávnu pôsobnosť alebo ako prenesený výkon štátnej správy (má to priamu nadväznosť na spôsob financovania úloh obcí a výkon kontroly zo strany štátu). Týmto rozhodol o základných kontúrach reformy verejnej správy z hľadiska jej vecnej stránky.

Kompetenčný zákon ukladá postupný prechod pôsobností z ministerstiev, krajských úradov a okresných úradov na obce a VÚC v rozložení na roky 2002 až 2004. Z orgánov štátnej správy postupne prechádzajú na obce pôsobnosti na úseku: pozemných komunikácií, vodného hospodárstva, všeobecnej vnútornej správy - vedenie matriky, sociálnej pomoci, územného plánovania a stavebného poriadku - pôsobnosť stavebného úradu s výnimkou vyvlastňovacieho konania, ochrany prírody, školstva, telesnej kultúry, zdravotníctva, regionálneho rozvoja a cestovného ruchu.

Z orgánov štátnej správy na vyššie územné celky postupne prechádzajú pôsobnosti na úseku: pozemných komunikácií, železníc, cestnej dopravy, civilnej ochrany, sociálnej pomoci, územného plánovania, školstva, telesnej kultúry, divadelnej činnosti, múzeí a galérií - zriaďovanie, zakladanie, zlučovanie a zrušovanie regionálnych múzeí a galérií, osvetovej činnosti, knižníc - zriaďovanie, zakladanie, zlučovanie a zrušovanie regionálnych knižníc, zdravotníctva, humánnej farmácie a regionálneho rozvoja. Od 1. januára 2002 prešli na územné samosprávy pôsobnosti v oblasti vedenia matrík, vodného hospodárstva, ochrany prírody, regionálneho rozvoja a cestovného ruchu, železníc a civilnej ochrany, od 1. 4. 2002, od 1. 7. 2002, od 1. 1. 2003 a od 1. 1. 2004, ktorý bude znamenať priblíženie ich výkonu občanom.

Postupným prechodom kompetencií až do roku 2004 si vláda počas takéhoto prechodného obdobia vytvára priestor na riešenie decentralizácie verejných financií. V rámci uvedeného obdobia si kladie ako

hlavný cieľ

stanoviť stabilné finančné zdroje a toky na viacročné obdobie zmenou fiškálnych vzťahov medzi štátnou správou a územnou samosprávou. Ide tu predovšetkým o posilnenie finančnej samostatnosti územných samospráv, dosiahnutie vyššej efektívnosti v hospodárení s finančnými prostriedkami a ich vyšší podiel na verejných financiách.

c) V októbri 2001 NR SR schválila posledný balík zákonov súvisiacich s naštartovaním procesu decentralizácie verejnej správy, a to:

§ novela zákona o rozpočtových pravidlách (zákon NR SR č. 445/2001 Z. z.),

§ novela zákona o obecnom zriadení (zákon NR SR č. 453/2001 Z. z.),

§ zákon NR SR č. 446/2001 Z. z. o majetku vyšších územných celkov,

§ novela zákona o majetku obcí (zákon NR SR č. 447/2001 Z. z.) a

§ zákon NR SR č. 438/2001 Z. z. o platových pomeroch a ďalších náležitostiach súvisiacich s vykonávaním funkcie predsedu samosprávneho kraja.

Keďže si všímam hlavné súvislosti financovania decentralizovanej verejnej správy, podrobnejšie rozoberiem najmä novelu zákona NR SR č. 303/1995 Z. z. o rozpočtových pravidlách v znení zákona NR SR č. 445/2001 Z. z., do ktorej boli premietnuté zámery z prijatých Východísk financovania verejnej správy v súlade s koncepciou decentralizácie a modernizácie verejnej správy. Novela zabezpečuje jednotnú úpravu pravidiel hospodárenia s prostriedkami územných samospráv. Zásadným spôsobom ovplyvňuje pôsobenie územných samospráv a v rámci fiškálnej decentralizácie predpokladá

zásadnú zmenu

vzťahov medzi štátnym rozpočtom a rozpočtami územnej samosprávy (obcí a VÚC). Vytvára predpoklady na zdokonalenie súčasného systému vo financovaní potrieb samospráv, čo by sa malo odraziť v novej kvalite realizácie finančnej politiky územnej samosprávy. Novela zákona by tak mala naplniť problematiku formovania finančnej stratégie obcí a samosprávnych krajov, čo je aj kľúčovým momentom reálneho postupu reformy verejnej správy v SR. Uvedená novela zavádza nové inštitúty v hospodárení a rozpočtovom procese (inštitút nútenej správy, inštitút finančného vyrovnávania, nové pravidlá používania návratných zdrojov financovania), posilňuje kontrolné mechanizmy nad dodržiavaním povinností upravených týmto zákonom pre obce a VÚC a vytvára podmienky na stabilizáciu príjmov územných samospráv. Zriaďuje sa ňou samostatná rozpočtová kapitola pre „súhrnný finančný vzťah k obciam a vyšším územným celkom“. Jej zriadenie je nevyhnutné na zabezpečenie realizácie a transparentnosti finančných tokov k rozpočtom obcí a rozpočtom vyšších územných celkov.

Novela zákona o rozpočtových pravidlách rešpektuje etapizáciu procesu fiškálnej decentralizácie a vytvára právne a ekonomické podmienky pre realizáciu 1. a 2. etapy decentralizácie financií. Prvá etapa (tzv. prechodné obdobie) bude prebiehať v rokoch 2002 až 2003 a realizácia druhej etapy sa predpokladá od roku 2004. V prvej etape decentralizácie financií pôjde o zachovanie doterajšieho systému

daní a poplatkov

s určitou modifikáciou spôsobu prerozdeľovania výnosov týchto daní medzi štátny rozpočet, rozpočty samospráv VÚC a rozpočty obcí. Medzi rozhodujúce zdroje príjmov rozpočtov obcí a VÚC bude v 1. etape patriť najmä „účelová decentralizačná dotácia zo štátneho rozpočtu“. Táto je účelovo určená na finančné krytie odovzdávaných kompetencií obciam a VÚC, pričom sa bude legislatívnou úpravou garantovať spôsob, rozsah a výška jej poskytovania. Novela zákona pritom definuje decentralizačnú dotáciu nasledujúco: „Decentralizačná dotácia je finančný vzťah (transfer), ktorý je určený na financovanie pôsobností obcí a vyšších územných celkov, ktoré prešli na obce a vyššie územné celky z orgánov štátu v rozsahu ustanovenom osobitnými zákonmi.“ Decentralizačná dotácia bude zároveň nástrojom systému vertikálneho vyrovnávania. Jej poskytovanie bude viazané na vecné a finančné normatívy upravené osobitnými predpismi. Objektívna základňa pre určenie

podielu štátu

na financovaní nových úloh územných samospráv by sa mala vyprofilovať počas poskytovania tejto dotácie (teda do konca roku 2003). V rámci poskytovania účelovej decentralizačnej dotácie je ťažké predvídať, či táto dotácia bude v dostatočnej miere pokrývať adekvátnu potrebu prenesených kompetencií. Pokiaľ by tak nebolo, rast deficitu bežných výdavkov sa môže prehĺbiť a obce budú mať neľahkú úlohu zostaviť bežný rozpočet ako vyrovnaný. Na druhej strane existuje riziko, že ak územné samosprávy nezabezpečia efektívnejšie hospodárenie a budú zvyšovať nároky na finančné krytie prenesených kompetencií, bude mať finančné zabezpečenie týchto kompetencií formou decentralizačnej dotácie, príp. zvýšením podielov obcí na výnosoch daní v správe štátu, negatívny vplyv na hospodárenie štátneho rozpočtu, ako aj celej verejnej správy.

Podiely na daniach v správe štátu novela zákona vymedzuje ako osobitný druh finančného vzťahu medzi štátnym rozpočtom a rozpočtami územných samospráv. V porovnaní s doterajšou úpravou sa v novele zákona o rozpočtových pravidlách odlišne vymedzujú vlastné príjmy, medzi ktoré sa nezaraďujú príjmy z podielových daní v správe štátu, pričom však ostáva zachovaná právomoc územných samospráv rozhodovať o ich použití. Definitívne vymedzenie príjmov z podielových daní, štruktúra a kritériá ich rozdeľovania budú upravené osobitným predpisom v rámci druhej etapy procesu reformy verejnej správy a decentralizácie financií s predpokladanou účinnosťou od 1. 1. 2004. Tým by sa mala podporiť stabilizácia územnej samosprávy, v ktorom

pôjde hlavne

o reformu daňového systému s prehodnotením daňovej právomoci a daňového určenia. V rámci posilnenia stability finančných zdrojov územných samospráv je nevyhnutné, aby bol transfer finančných prostriedkov pre územné samosprávy viac predvídateľný aj z dlhodobejšieho hľadiska. V snahe upraviť základné pravidlá hospodárenia podľa rozpočtu obce a rozpočtu VÚC sa v porovnaní s doterajšou úpravou zavádza vnútorné členenie rozpočtu obce a rozpočtu VÚC na bežný rozpočet a kapitálový rozpočet s vymedzením ich príjmov a výdavkov. Ako nový prvok sa zavádza povinnosť zostavenia vyrovnaného bežného rozpočtu.

Ing. Dušan Tichý

MF SR

(Pokračovanie)