Financovanie decentralizovanej verejnej správy

(Dokončenie z 19. 3.)

Schválená novela zákona o rozpočtových pravidlách v § 29 ods. 5 okrem povinnosti zostavovať bežný rozpočet ako vyrovnaný, upravuje, že bežný rozpočet sa môže zostaviť aj ako prebytkový, ak sú niektoré príjmy bežného rozpočtu v príslušnom rozpočtovom roku určené na úhradu istiny prijatých úverov, pôžičiek, návratných finančných výpomocí a nominálnej hodnoty emitovaných dlhopisov z predchádzajúcich rokov, na úhradu výdavkov kapitálového rozpočtu alebo na použitie v nasledujúcich rokoch. Ako schodkový môže byť zostavený iba kapitálový rozpočet, a to len pod podmienkou, že schodok bude možné uhradiť finančnými prostriedkami z minulých rokov alebo návratnými zdrojmi financovania splácanými z bežného rozpočtu v nasledujúcich rokoch. Predpokladom postupu dosiahnutia v princípe vyrovnaného hospodárenia územných samospráv a zároveň zamedzenia

nárastu zadlženosti

obcí a miest teda je, aby miestne rozpočty zabezpečili financovanie kapitálových výdavkov len z kapitálových príjmov a bežného prebytku tak, aby nedošlo k rizikám zabezpečovania základných samosprávnych funkcií. Iba vo výnimočných prípadoch pri ohrození samosprávnej funkcie obce (napríklad živelnými pohromami, v záujme predísť hrozbe výrazných škôd na majetku obce) obec na základe rozhodnutia obecného zastupiteľstva môže použiť prostriedky z kapitálového rozpočtu na bežné výdavky obce okrem výdavkov na mzdy, platy, služobné príjmy a ostatné osobné vyrovnania maximálne do výšky 25 % rozpočtových kapitálových príjmov na bežný rok podľa § 29 ods. 8 novely zákona NR SR č. 445/2001 Z. z., ktorým sa mení a dopĺňa zákon NR SR č. 303/1995 Z. z. o rozpočtových pravidlách v znení neskorších predpisov a ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 302/2001 Z. z. o samospráve vyšších územných celkov (zákon a samosprávnych krajoch).

S cieľom zamedzenia neodôvodnenému zadlžovaniu územných samospráv sa v novele zákona opäť formulujú podmienky prijímania úverov a emitovania obligácií. Ide o tzv. nové pravidlá používania návratných zdrojov financovania (§ 29a novely zákona), zamerané na usmerňovanie, reguláciu a limitovanie výšky zadlžovania územných samospráv, vo väzbe na riadenie verejných financií a zabránenia nekontrolovateľnému

nárastu deficitu

územných samospráv. Zákon stanovuje, že obce a VÚC môžu získavať a použiť návratné zdroje financovania len na krytie kapitálových potrieb s tým, že záväzky vyplývajúce z týchto vzťahov nenarušia princíp vyrovnanosti bežného rozpočtu na konci roka. Prijatie úverov, ktorých celková suma presiahne v príslušnom roku 75 mil. Sk, musí podliehať predchádzajúcemu písomnému súhlasu ministerstva. V záujme nezvyšovania celkového dlhu územných samospráv a jeho udržania v relatívne bezpečných hraniciach sa zavádza podmienka, že prijatím nového úveru celkový dlh územnej samosprávy neprekročí hranicu 60 % skutočných bežných príjmov predchádzajúceho roka. Súčasne na zabezpečenie plynulej obsluhy dlhovej služby sa určuje, že suma ročných splátok návratných zdrojov financovania vrátane úrokov nesmie prekročiť 25 % skutočných bežných príjmov predchádzajúceho rozpočtového roka. Splnenie týchto podmienok sú obce a VÚC povinné písomne oznámiť ministerstvu. Do celkovej

sumy dlhu

sa nezapočítavajú návratné zdroje financovania z vládnych podporných programov poskytovaných podľa osobitných predpisov. Zavedenie týchto pravidiel vychádza z medzinárodnej praxe riadenia celkového dlhu verejného sektora. Veľkú úlohu v regulácii financovania a zadlžovania obcí zohráva zavedenie tzv. nútenej správy, pokiaľ sa samosprávy dostanú do situácie, že nie sú schopné zabezpečovať zákonom stanovené základné samosprávne funkcie pre občanov príslušnej lokality. Nový inštitút nútenej správy (vo vzťahu ku konkrétnej obci alebo VÚC) sa v novele zákona zavádza v rámci ozdravného režimu územných samospráv, pričom ozdravný režim predchádza zavedeniu nútenej správy. Ministerstvo sa oprávňuje rozhodnúť o zavedení

nútenej správy

len za presne vymedzených podmienok, teda ak obec neuhradila uznaný záväzok do 60 dní a súčasne celková výška záväzkov po lehote splatnosti je vyššia ako 15 % skutočných bežných príjmov predchádzajúceho rozpočtového roka. Obec je povinná do 30 dní od doručenia rozhodnutia o zavedení nútenej správy zostaviť a schváliť tzv. krízový rozpočet na obdobie do konca rozpočtového roka, podľa ktorého bude hospodáriť. V krízovom rozpočte sa pritom povinne rozpočtujú tieto nevyhnutné výdavky: záväzky, ktoré vyplývajú pre obec z povinností ustanovených zákonmi, výdavky na výkon samosprávnych funkcií upravených osobitnými predpismi a na činnosť rozpočtových a príspevkových organizácií zriadených obcou a výdavky na prenesený výkon štátnej správy podľa osobitných predpisov (§ 27 ods. 1 písm. a) až c)). Ministerstvo o zrušení nútenej správy rozhoduje na základe návrhu núteného správcu alebo žiadosti obce.

Vzhľadom na to, že v súčasnosti existuje len veľmi malá väzba medzi množstvom zdrojov vytvorených na území obce alebo regiónu a ich finančnými zdrojmi, bolo potrebné túto väzbu zintenzívniť. Tento proces doteraz vyvolával a v súčasnosti ešte vyvoláva rozličnú úroveň príjmovej základne samospráv nadväzne na ich diferencovanú ekonomickú výkonnosť, a tým aj nedostatočné predpoklady, najmä slabých regiónov, zabezpečovať zákonom stanovené funkcie. V snahe zlepšiť predpoklady

slabých regiónov

s cieľom eliminovať ich nežiaduce územné nerovnosti v užití verejných prostriedkov tak, aby mohli zabezpečiť zákonom stanovené funkcie, novela zákona o rozpočtových pravidlách zavádza nový inštitút finančného vyrovnávania. Je to nástroj ochrany finančne slabších miestnych orgánov. Ochrana finančne slabších miestnych orgánov je zakotvená aj v Európskej charte miestnej samosprávy v čl. 9, ods. 5, kde sa hovorí: „Dôvodom na vznik inštitútu, ktorý by zabezpečoval finančné vyrovnávanie alebo primerané opatrenia, určené na kompenzáciu dôsledkov nerovnomerného rozdelenia potenciálnych finančných zdrojov, teda finančných nákladov, ktoré musia zabezpečovať. Také postupy alebo opatrenia nesmú zmenšovať slobodu voľby, ktorú môžu miestne orgány uplatňovať vo sfére vlastnej zodpovednosti.“ Finančným vyrovnávaním by sa mali čiastočne

korigovať rozdiely

medzi potenciálnymi príjmami a výdavkami obce a VÚC, ktoré musia hradiť z bežného rozpočtu. Zásadným limitom pri využívaní mechanizmu finančného vyrovnávania budú disponibilné zdroje, ktoré je možné na tento účel použiť. Pritom miera vyrovnávania by mala odrážať uplatnenie princípu motivácie a princípu solidarity. Cieľom finančného vyrovnávania je znížiť nerovnomernosť medzi daňovou základňou (silou) v území a zmierniť rozdiely v nákladoch na vykonávanie služieb. Novela zákona rozlišuje systém vertikálneho vyrovnávania (na vyrovnávanie úrovne výdavkových potrieb obce a VÚC) a systém horizontálneho vyrovnávania (na vyrovnávanie rozdielov v tvorbe vlastných príjmov obcí a VÚC). Nástrojom systému vertikálneho vyrovnávania je najmä decentralizačná dotácia zo štátneho rozpočtu (bližšiu charakteristiku decentralizačnej dotácie sme uviedli už v predchádzajúcom texte). Horizontálne vyrovnávanie oproti vertikálnemu mechanizmu nezakladá pritom

finančné nároky

na zdroje centra. Pri stanovovaní mechanizmu horizontálneho vyrovnávania by sa pravdepodobne malo brať do úvahy aj smerovanie podpôr z predvstupových fondov EÚ a po vstupe SR do EÚ zo štrukturálnych fondov EÚ. Jeho úroveň by však nemala dosahovať 100 % priemeru, pretože takýmto spôsobom by sa strácala motivácia maximálneho výberu miestnych daní a maximalizácie vlastných príjmov.

V rámci finančného vyrovnávania možno uviesť, že „aplikácia určitého modelu finančného vyrovnávania je vlastne aj implicitným nástrojom reálnej medziregionálnej konvergencie“. Poskytovanie finančného vyrovnávania automaticky znamená aj kontrolu a audit rozpočtu príslušnej samosprávy z dôvodu poskytnutia finančnej pomoci od daňových poplatníkov z iných obcí, miest a regiónov. V rámci zmeny systému financovania územných samospráv a úprav vzťahu štátu k nim je na druhej strane aj nevyhnutnosť zavedenia povinnosti, aby územná samospráva podliehala každoročnému auditu z hľadiska princípov finančného vyrovnávania. V opačnom prípade by však

absencia kontroly

mohla viesť ku špekuláciám získania cudzích zdrojov bez využitia vlastného daňového potenciálu. Nadväzne na postup procesu decentralizácie kompetencií a financií sa predpokladá vypracovanie samostatného zákona upravujúceho právny rámec rozpočtového a finančného hospodárenia obcí a VÚC (nová úprava rozpočtových pravidiel pre územné samosprávy), ktorá vytvorí právne predpoklady na realizáciu druhej etapy fiškálnej decentralizácie od roku 2004. Uvedenými krokmi by sa mala naplniť požiadavka hospodárnosti a efektívnosti zo strany územných samospráv, čo je na druhej strane aj hlavným cieľom neoslabiť vplyv štátu na vývoj verejných financií v novom decentralizovanom modeli štruktúry verejnej správy.

V súčasnosti je v legislatívnom procese zákon o miestnych daniach, prostredníctvom ktorého sa transformujú na miestne dane súčasné miestne poplatky a zvyšuje sa právomoc obcí pri určovaní sadzieb dane. Tieto opatrenia majú prispieť k zvyšovaniu a stabilizácii vlastných finančných zdrojov obcí potrebných na plnenie úloh, ktoré zabezpečujú orgány miestnej samosprávy. V rámci zmien systému financovania verejnej správy je potrebné zvažovať aj mechanizmy, ktoré budú zmierňovať dosah prirodzenej súťaživosti medzi územnou samosprávou. Inak by mohlo dochádzať k pokračovaniu rastu rozdielov medzi regiónmi a medzi obcami pri ponuke verejných služieb. Tento jav by mohol v budúcnosti spôsobiť destabilizáciu sídelnej štruktúry, ale pôsobiť negatívne aj v rámci finančného vyrovnávania. Postupné zavádzanie nového systému a nových pravidiel financovania vo verejnej správe, potrebných na uskutočnenie decentralizácie verejnej správy, ktoré by zároveň lepšie rešpektovali princípy demokratizácie spoločnosti na Slovensku, by v konečnom dôsledku mali priniesť:

§ zvýšenie efektívnosti fungovania verejného sektora,

§ racionalizáciu výdavkov verejného sektora,

§ väčšiu spravodlivosť financovania verejných a zmiešaných statkov,

§ zvýšenú zodpovednosť územnej samosprávy pri zabezpečovaní verejných služieb,

§ vyrovnávanie regionálnych a miestnych disparít, čím sa významnou mierou prispeje k podpore ekonomického rozvoja jednotlivých regiónov.

Požiadavku hospodárnosti a efektívnosti zo strany územných samospráv je možné v budúcnosti zvýšiť aj vytvorením podmienok na zavedenie systému štátnej pokladnice so všetkými jej funkciami a napojenie rozpočtov územných samospráv na ňu. V ďalších rokoch bude proces decentralizácie a modernizácie verejnej správy v kontexte s fiškálnou decentralizáciou a posilnením finančných zdrojov územných samospráv pokračovať. Až skúsenosti s decentralizáciou verejnej správy ukážu, kde možno tento proces ešte prehĺbiť, ktoré prvky treba zmeniť a usporiadať. Pritom však vo všeobecnosti platí, že „nijaké univerzálne, prípadne optimálne riešenie spôsobu fiškálnej decentralizácie, resp. modelu financovania verejnej správy neexistuje a k dispozícií je len množstvo praktických riešení“. Uvedené závery potvrdzujú aj výsledky analýz Ekonomického ústavu SAV. Napokon priestorová rôznorodosť, ale samotná

časová dimenzia

neumožňuje tvorbu takéhoto univerzálneho modelu. Aj napriek jeho neexistencii je veľmi dôležitá snaha o vytvorenie ekonomickej stability obcí, miest a regiónov spravidla pre dlhodobejšie obdobie. Potom na základe toho stabilné, zákonom dlhodobo určené finančné prostriedky pre obce, mestá a regióny by mali umožniť ich predstaviteľom sústrediť energiu a čas hlavne na riadenie a koordináciu plánovania a rozvoja obcí, miest a regiónov.

Ing. Dušan Tichý

Ministerstvo financií SR