Hodnotenie ekonomických a sociálnych opatrení

Slovenskej republiky za október - december 2002

Stredoeurópsky inštitút pre ekonomické a sociálne reformy INEKO prináša výsledky projektu Hodnotenie ekonomických a sociálnych opatrení (HESO) za štvrtý štvrťrok 2002, ktorý je prvým hodnoteným štvrťrokom novej vlády a parlamentu. V rámci projektu HESO sa štvrťročne vyjadrujú nezávislí ekonomickí analytici, odborní žurnalisti, podnikatelia, zástupcovia akademickej obce, stavovských a mimovládnych organizácií k navrhovaným a realizovaným opatreniam zákonodarnej, výkonnej moci, ako aj k rozhodnutiam verejných inštitúcií. Projekt HESO tak prináša názor širokej odbornej verejnosti na dôležité opatrenia ekonomicko-sociálneho charakteru, ovplyvňujúcich kvalitu života občanov.

Rating štvrťroka, ktorý je priemerom ratingov všetkých opatrení prijatých v danom štvrťroku, reflektuje názor hodnotiacej komisie na ich kvalitu a dôležitosť a odráža mieru reformnej atmosféry v spoločnosti. Rating 4. štvrťroka - prvého štvrťroka novej vlády a parlamentu, stúpol na 60,9 bodu z úrovne 33,5 bodu v 3. štvrťroku 2002, čo predstavuje najvýraznejšie zlepšenie ratingu od začiatku projektu HESO v apríli 2000. (Rating dosahuje hodnoty v intervale od -300 do +300 bodov.)

Komentár hodnotiacej komisie k opatreniam s najväčším prínosom:

Uzavretie prístupových rokovaní s Európskou úniou, ktorým sa zavŕšil dlhodobý integračný proces Slovenska smerom k členstvu v EÚ, bolo hodnotiacou komisiou odborníkov označené ako jednoznačný zahraničnopolitický úspech a jeden z najpozitívnejších a najdôležitejších krokov v histórii Slovenskej republiky. Je otázne, či sa dali pri predvstupových rokovaniach vyjednať ešte lepšie podmienky členstva v únii. Až po určitom čase sa ukáže, na ktorom úseku v prístupových negociáciách sme mohli a mali urobiť viac, a či budú jednotlivé podrobnosti dohodnuté pri rokovaniach pozitívne alebo negatívne vplývať na ekonomiku. Faktom je, že sa Slovensku podarilo vynegociovať obdobné podmienky ako ostatným kandidátskym krajinám. Odborníci odporúčajú vykonať ešte pred vstupom do únie maximum reformných opatrení, aby sa vytvorili priaznivé podmienky na rozvoj a rast hospodárstva, keďže vstupom do EÚ zároveň odovzdáme Bruselu časť svojej suverenity, a tým aj rozhodovacích právomocí, čo môže v prípade neuskutočnenia reformy samotnej EÚ brzdiť rast a konkurencieschopnosť slovenskej ekonomiky.

Zrušenie takmer všetkých ciel a množstevných kvót v obchode s Českou republikou bolo unisono vnímané ako logický a správny krok, ktorý však mal prísť už oveľa skôr. Podľa odborníkov mala SR podobne postupovať aj voči ostatným štátom, minimálne však voči kandidátskym krajinám a súčasným členom EÚ. Akékoľvek obmedzenia v zahraničnom obchode sú prežitkom, negatívne vplývajú na slobodnú voľbu pri výmene tovarov a služieb, čo následne znižuje bohatstvo celej spoločnosti. Zrušenie ochranných ciel a kvót medzi SR a ČR je trhovo konformným riešením, ktoré bude tlačiť na zvyšovanie konkurencieschopnosti oboch ekonomík. Otvorenie trhu voči našim západným susedom bude generálnou skúškou pre množstvo domácich výrobcov potravín pred vstupom SR do EÚ. Kto nedokáže čeliť ani len dovozom z Česka, nemôže už vonkoncom konkurovať na obrovskom spoločnom európskom vnútornom trhu. Pre spotrebiteľov oboch krajín prinesie zrušenie bariér zníženie cien.

Programové vyhlásenie vlády SR bolo hodnotené ako ambiciózny projekt. Ak sa vláde podarí v horizonte 4-ročného funkčného obdobia naplniť všetky jeho ciele, značne zmení tvár Slovenska. Rozsah sľubovaných reforiem je totiž veľký (spomenúť treba napr. reformy v oblasti verejných financií, sociálneho systému, zdravotníctva alebo súdnictva). Programové vyhlásenie je v porovnaní s predchádzajúcimi zamerané viac na trhovo orientované ekonomické a sociálne reformy, čo bolo respondentmi vnímané pozitívne. Za najrizikovejší faktor programového vyhlásenia vlády považujú odborníci preexponovanosť jeho záväzkov, čo sťaží jeho realizáciu. Vágnosť niektorých formulácií, nedostatočná miera konkrétnosti a kvantifikácie cieľov bude mať pri hodnotení činnosti vlády za následok rôznorodosť výkladov toho, čo sa v skutočnosti podarilo splniť, a čo nie.

Novela zákona o zamestnanosti priniesla okrem iného aj sprísnenie podmienok zotrvania v evidencii nezamestnaných, a tým zvýšila tlak na nezamestnaných hľadať si prácu. Novela by mala prispieť k úspešnejšiemu odhaľovaniu čiernej práce. Podľa niektorých odborníkov však nie je komplexná a opakuje niektoré staré chyby. Úrady práce budú napríklad vystavené väčšiemu množstvu administratívnych úloh. Evidovanému nezamestnanému určila novela povinnosť aktívne si hľadať zamestnanie a najmenej raz za 14 dní osobne sa dostaviť na úrad práce s cieľom spolupráce alebo preukázania, že si hľadá zamestnanie. Podmienka odpracovať isté množstvo hodín verejnoprospešných prác kvôli zotrvaniu v evidencii nezamestnaných, ak si to obec vyžiada, je podľa hodnotiacich dobrá myšlienka, otázne však je, ako bude v praxi využívaná. Ustanovenie obcí ako ďalších vykonávateľov aktívnej politiky zamestnanosti bolo prijaté pozitívne, keďže samosprávne orgány dôvernejšie poznajú špecifiká miestnej situácie.

Bude však dôležité dať obciam aj ďalšie nástroje na ovplyvňovanie výšky zamestnanosti a prenos zodpovednosti a kompetencií vykryť aj adekvátnymi financiami. V tejto súvislosti by podľa niektorých odborníkov bolo treba zrušiť krajské úrady práce. Odborná verejnosť sa vyslovila za riešenie príčin nezamestnanosti, za ktoré považuje vysoké odvody a dane a nepružný Zákonník práce. Novela zákona o zamestnanosti sa však zaoberala len jej dôsledkami.

Odborná verejnosť konštatovala, že zvýšenie regulovaných cien (plyn, elektrina, voda, teplo) bol nevyhnutný krok. Pokrivené ceny energií, ktoré nepokrývali ani výrobné náklady, bolo treba narovnať, zreálniť, čím sa zmenšil aj rozsah krížových dotácií. Nepopulárne skokovité zvýšenie cien po ročnej prestávke ukázalo na nevôli obyvateľstva a časti podnikateľskej sféry, že je menej bolestivé uskutočňovať deregulačné opatrenia postupne a priebežne, teda aj vo volebnom roku. Odborníci vidia problém v systéme zvyšovania regulovaných cien, ktorý nevytvára dostatočný tlak na monopoly, aby vyrábali efektívnejšie. Úrad pre reguláciu sieťových odvetví (ÚRSO) nedostatočne vysvetlil svoju metodiku pri kalkulácii cien, nebola známa ani definícia tzv. primeraného zisku a otázky vyvolávali aj podklady, z ktorých čerpal úrad pri uznávaní tzv. oprávnených nákladov monopolných firiem započítavajúcich sa do kalkulácie ceny. Regulačný úrad by mal byť podľa názoru hodnotiacich odborníkov vystavený väčšej verejnej kontrole, viac a zrozumiteľnejšie by mal vysvetľovať, ako tvorí kalkulačný vzorec a výslednú cenu. Kritizovaná bola absencia možnosti spochybniť rozhodnutia ÚRSO, odvolať sa proti nim, čo by mohlo zakonzervovať aj také rozhodnutia úradu, ktoré boli ovplyvnené lobistickým tlakom silných monopolných subjektov, navyše, keď o najdôležitejších cenách v ekonomike rozhoduje len pár úradníkov.

Komentár odbornej komisie k najhoršie hodnoteným opatreniam:

Odborníci vyjadrili svoj nesúhlas s poskytnutím ďalšej štátnej záruky na úver pre nezreformované ŽSR vo výške 2,1 mld. korún, ktoré navyše dlhodobo hospodária so stratou. Štát namiesto tlaku na zefektívnenie hospodárenia železníc poskytol pomoc, ktorá iba prehĺbi neefektívne riadenie tejto spoločnosti. Železnice si už zvykli na opakované poskytovanie štátnych garancií, čo vytvára predpoklady na tzv. morálny hazard a analogické požiadavky iných podnikov. Vláda nechce zvyšovať sociálne napätie, ktoré by vyvolalo veľké prepúšťanie na železnici, ale zároveň neformuluje jasnú dlhodobú koncepciu, na základe ktorej by boli uzatvárané realistické zmluvy o službách vo verejnom záujme. Zásadné politické rozhodnutie chýba aj pri otázke dlhu železníc. Vysoká kumulácia investičných a prevádzkových úverov dáva len minimálnu nádej, že železnice niekedy svoje dlhy splatia. Hodnotiaci v rámci projektu HESO dúfajú, že naštartovanie potrebných reforiem v tomto roku zabezpečí zásadnú zmenu aj v činnosti a hospodárení železníc, ako aj v systéme poskytovania štátnych záruk, ktoré prakticky predstavujú zvýšenie daňového a odvodového zaťaženia obyvateľstva, t. j. zvýšenie prerozdeľovania, čo vedie k neefektívnostiam a redistribučnej nespravodlivosti.

Novela zákona o zdravotnom poistení, ktorá obmedzila ručenie štátu za záväzky zrušenej, resp. skrachovanej zdravotnej poisťovne za poskytnutú zdravotnú starostlivosť voči zdravotníckym zariadeniam len do výšky istiny dlhu a zároveň predĺžila zákaz exekúcií majetku zdravotných poisťovní a zdravotníckych zariadení, bola považovaná za netrhové a nesystémové opatrenie. Členovia hodnotiacej komisie boli prekvapení, že dlhodobo nekoncepčné riešenie dlhov v zdravotníctve sa kompenzuje prijímaním novely zákona, ktorá zásadným spôsobom narúša systém rešpektovania vlastníckych práv a jeho vymožiteľnosti. Pri každej podnikateľskej činnosti sú totiž penále a úroky z omeškania integrálnou súčasťou dlhu a exekúcie jedným zo štandardných nástrojov efektívneho vymáhania pohľadávok. Podobné opatrenia môžu hlboko narušiť dôveru trhu v štátom garantované transakcie. Odborníci síce priznávajú, že je veľmi ťažké čeliť prehlbujúcim sa problémom, ktoré vznikli v dôsledku absentujúcej vôle alebo schopnosti predchádzajúcich vlád komplexne riešiť situáciu v zdravotníctve, avšak pri naprávaní týchto chýb nie je podľa nich možné obmedzovať prirodzené a ústavné práva, týkajúce sa súkromného vlastníctva a narúšať podnikateľské prostredie znevýhodňovaním jednotlivých účastníkov trhu - v tomto prípade veriteľov, ktorými sú najmä lekári a lekárnici. Hodnotiaci vyjadrili názor, že štát by mal ručiť za záväzky subjektov, ktorých hospodárenie priamo ovplyvňuje. V opačnom prípade by potom musel zrušiť zákonnú povinnosť zdravotníckych zariadení poskytovať rovnakú zdravotnú starostlivosť všetkým pacientom bez ohľadu na solventnosť a dôveryhodnosť ich zdravotnej poisťovne. Predĺženie zákazu exekúcií zdravotných poisťovní a zdravotníckych zariadení je podľa hodnotiacich rovnako nesystémové opatrenie, ktoré len prehlbuje agóniu nášho zdravotníctva. Ak sú zdravotné poisťovne a zdravotnícke zariadenia samostatne hospodáriace subjekty, pôsobiace na nejakom trhu, musia sa trhové pravidlá vzťahovať aj na nich, t. j. aj exekúcie a konkurzy. Problémom zdravotných poisťovní je skutočnosť, že sa na tomto poli nevytvorila žiadna konkurencia. Je potrebné legislatívnou formou umožniť vznik a vstup súkromných zdravotných poisťovní na súčasný „trh“.

Majetkový vstup štátu do stratových Slovenských aerolínií (SA) uskutočnený vložením 3 lietadiel do základného imania SA, ktoré prenajímal tejto súkromnej spoločnosti za nevýhodných podmienok pre štát, bol odborníkmi označený ako núdzové riešenie vyplývajúce z prešľapov a pochybení v minulosti. Vďaka tejto transakcii stúpol podiel štátu v SA z 34 na vyše 90 %. Kritici tohto kroku naznačili, že konkurz spoločnosti by bol prirodzenejšou cestou. Stav v Slovenských aerolíniách je nepriaznivý a štát prebratím rizika vysokých finančných nákladov na udržanie firmy v chode konal podľa kritikov nezodpovedne. Podľa expertov by štát nemal podnikať, a preto odporúčajú, aby štát po stabilizácii spoločnosti neodkladne predal svoj majoritný balík v transparentnej privatizácii strategickému investorovi. Navyše ministerstvu dopravy, pôšt a telekomunikácií hrozí konflikt záujmov, keďže vlastní prepravcu a zároveň plní funkciu regulátora leteckej dopravy, čo môže deformovať konkurenčné prostredie.

Krátkodobo možno Národná banka Slovenska (NBS) svojou intervenciou na devízovom trhu proti posilňovaniu kurzu koruny dosiahla svoj cieľ, ale v konečnom dôsledku nemá NBS dostatok nástrojov ani voľných zdrojov, aby dlhodobo bojovala proti posilňovaniu koruny. Podľa odborníkov by to ani nebolo správne, keďže by centrálna banka musela čeliť neodvratnému trendu zhodnocovania koruny oproti referenčným menám. So zlepšovaním ratingu Slovenska a následným zvyšovaním prílevu zahraničného kapitálu by bolo čoraz ťažšie a hlavne zbytočné brániť sa prirodzenému trhovému vývoju. Kritici postupu NBS nesúhlasia so zvýhodňovaním určitých skupín domácich producentov v dôsledku umelého oslabovania meny a upozorňovali na absenciu dôkazov, že silná koruna obmedzila exportnú výkonnosť krajiny. Podotkli, že nie silná koruna je hrozbou pre Slovensko, ale skôr pomalá reštrukturalizácia slovenského priemyslu a exportu.

Dušan Zachar

koordinátor projektu HESO

Viac informácií nájdete na:

www.ineko.sk/projekt_heso.htm