Problémových otázok je dosť

Sociálna poisťovňa k návrhu zákona o sociálnom poistení

Predložený návrh zákona predstavuje zásadnú zmenu filozofie systému sociálneho poistenia obsiahnutú v súčasnosti platnom zákone o sociálnom poistení. Okrem zmeny rozsahu sociálneho poistenia (začlenenie poistenia v nezamestnanosti do systému sociálneho poistenia), za najpodstatnejšiu možno jednoznačne považovať zmenu účelu jednotlivých dávok, ktoré už nebudú poskytované ako náhrada príjmu, k strate ktorého došlo z dôvodu uznanej sociálnej udalosti (staroba, invalidita, úmrtie), ale budú vyplácané bez ohľadu na to, či občan v týchto sociálnych udalostiach má príjem zo zárobkovej činnosti alebo nie. Napriek tomu, že návrh zákona obsahuje aj pozitívne prvky, najmä odstraňuje niektoré deformácie obsiahnuté v súčasnom znení zákona č. 413/2002 Z. z. o sociálnom poistení, Sociálna poisťovňa považuje za nevyhnutné vyrovnať sa s nasledovnými problémovými otázkami:

* rozpor návrhu zákona so schválenou Koncepciou reformy dôchodkového zabezpečenia

Predložený návrh zákona vychádza z princípu univerzality systému pre všetky zárobkovo činné osoby, avšak schválená koncepcia predpokladá osobitný systém sociálneho zabezpečenia príslušníkov ozbrojených síl a ozbrojených zborov.

ˇ* absencia úpravy otázok bezprostredne súvisiacich so zavedením kapitalizačného piliera dôchodkového poistenia

Vládou Slovenskej republiky schválená koncepcia reformy dôchodkového zabezpečenia predpokladá dvojpilierový systém dôchodkového zabezpečenia občana, teda starobný dôchodok občana, ktorý sa povinne alebo dobrovoľne zúčastní kapitalizačného piliera, bude pozostávať nielen z dôchodku z kapitalizačného piliera, ale aj z dôchodku z priebežného piliera. V tejto súvislosti bude nevyhnutné zmeniť napríklad spôsob určovania výšky starobného dôchodku obsiahnutý v predmetnom návrhu zákona pre tých občanov, ktorí budú aj účastníkmi kapitalizačného piliera. Taktiež bude potrebné, v súlade so schválenou koncepciou, vylúčiť nároky na pozostalostné dôchodky a invalidné dôchodky z priebežného systému tých občanov, ktorí povinne vstúpia do kapitalizačného piliera (v invalidite a pri úmrtí majú byť zabezpečovaní prostredníctvom životného poistenia).

S vyššie uvedeným bezprostredne súvisí aj určovanie výšky sadzieb poistného, ktoré sú v súčasnosti obsiahnuté v návrhu zákona. Zavedením kapitalizačného piliera musí nevyhnutne dôjsť aj k zmenám výšky týchto sadzieb. Vzhľadom na to, že zavedenie kapitalizačného piliera sa predpokladá s účinnosťou od 1. januára 2004, teda rovnako ako účinnosť zákona o sociálnom poistení, je nevyhnutné, aby tak návrh zákona o sociálnom poistení, ako aj návrh zákona, ktorým bude zavedený kapitalizačný pilier, boli predložené do legislatívneho procesu súčasne. Uvedené je nevyhnutné aj z dôvodu kvantifikácie dosahu zavedenia kapitalizácie na financovanie priebežného systému, kde možno očakávať výpadok príjmov až do výšky 32 mld. Sk.

K proklamovanému 10-percentnému odvodu poistného do kapitalizačného piliera, ktorý by mal platiť zamestnanec, je potrebné zdôrazniť, že takéto riešenie bude mať za následok rozdielnu cenu práce pre zamestnávateľov v závislosti od toho, či a koľkí ich zamestnanci vstúpia do kapitalizačného piliera.

* nevybilancovanosť priebežného systému dôchodkového poistenia

Priebežný systém dôchodkového poistenia, aj po navrhnutých úpravách, bude opätovne deficitný.

Konkrétne prepočty sú uvedené v prílohe stanoviska (príloha č. 1).

* rozpor návrhu zákona s ďalšími návrhmi právnych predpisov

V súčasnosti je v pripomienkovom konaní návrh zákona o organizácii špecializovanej štátnej správy v oblasti sociálnych vecí, rodiny a služieb zamestnanosti a o zmene a doplnení niektorých zákonov, podľa ktorého od 1. januára 2004 prechádza pôsobnosť okresného úradu práce v rozsahu stanovenom zákonom o zamestnanosti (teda vrátane rozhodovania a vyplácania podpôr v nezamestnanosti) na územný úrad. Podľa návrhu zákona o sociálnom poistení by túto pôsobnosť mala mať Sociálna poisťovňa.

Predložený návrh zákona je taktiež v rozpore s návrhom zákona o zdravotnom poistení vo veci platenia poistného na zdravotné poistenie za poberateľov nemocenských dávok.

* rozdelenie dôchodkového poistenia na starobné poistenie a invalidné poistenie

Rozdelenie fondu dôchodkového poistenia na dva základné fondy (invalidný a starobný) je neodôvodnené a navyše spôsobí v praktickej rovine komplikácie. Je nám známa povinnosť vyplývajúca z metodík ESA 95 a ESSPROS, v zmysle ktorých už v súčasnosti treba rozlišovať dôchodky invalidné, čiastočné invalidné, vdovské, vdovecké a za výsluhu rokov podľa toho, či sú vyplácané poberateľom v produktívnom alebo v poproduktívnom veku. Toto rozlíšenie sa dá zabezpečiť bez toho, aby sa delilo poistné do dvoch fondov. Okrem toho, navrhovaný systém nebude v súlade s uvedenými metodikami, napríklad v prípade, keď zo systému starobného poistenia bude priznaný dôchodok vdovský alebo vdovecký, osobám, ktoré sú v produktívnom veku a naopak, keď zo systému invalidného poistenia bude priznaný dôchodok vdovský (vdovecký) osobe, ktorá je v poproduktívnom veku.

Vytvorenie dvoch dôchodkových fondov môže znamenať vyššiu záťaž pre štátny rozpočet, pretože pri spoločnom dôchodkovom fonde bude jeho „vyprodukovaný“ deficit nižší, a tým aj povinnosť štátu zabezpečiť solventnosť fondov menšia ako v prípade existencie dvoch fondov, z ktorých jeden môže byť z objektívnych príčin značne prebytkový a druhý vysoko deficitný. Názorne to vyplýva z priložených tabuliek s prepočtami. Na základe vykonaných prepočtov zohľadňujúcich v plnom rozsahu podmienky zákona o sociálnom poistení vyplýva, že základný fond starobného poistenia bude deficitný a základný fond invalidného poistenia zasa prebytkový (prepočty, ktoré vykonala Sociálna poisťovňa v štádiu prípravy návrhu zákona vychádzali zo skutočností roku 2001, očakávanej skutočnosti roku 2002 a rozpočtu na rok 2003). V prílohe č. 2 sa v prepočtoch zohľadňuje platenie poistného z invalidného poistenia do starobného poistenia len za invalidné dôchodky priznané po 1. 1. 2004, z dôvodu uvedeného v nasledujúcej pripomienke. V prílohe č. 3 je zapracovaný predpoklad, že odvod poistného z invalidného poistenia do starobného poistenia bude Sociálna poisťovňa realizovať za všetky vyplácané invalidné dôchodky (ak ich poberatelia sú v produktívnom veku) z vymeriavacieho základu na úrovni platnej minimálnej mzdy. Ako z príloh vyplýva, pri navrhovaných percentuálnych sadzbách pre odvod poistného na starobné a invalidné poistenie predstavuje celkový deficit týchto dvoch fondov 3 081 mil. Sk (3 156 mil. Sk), pri súčasnom deficite v základnom fonde starobného poistenia 14 433 mil. Sk (12 379 mil. Sk) a pri prebytku v základnom fonde invalidného poistenia 11 352 mil. Sk (9 223 mil. Sk). V obidvoch prílohách sú uvedené prepočty na zmenené sadzby odvodov do starobného a do invalidného poistenia.

Existencia dvoch dôchodkových fondov, prostriedky ktorých nebude možné navzájom presúvať, bude viesť k problémovým situáciám pri poukazovaní dôchodkov na osobné účty v bankách, pri vrátených dôchodkoch, pri zrážkach z dôchodkov, pri doplatkoch dôchodkov a v ďalších situáciách. Zabrániť vzájomnému prelievaniu prostriedkov v rámci uvedených výkonov by bolo možné len pri systéme individuálneho zúčtovania každej jednotlivej dávky. Aj v prípade dokonalého informačného systému, ktorým bude možné individuálne zúčtovanie v každej etape pohybu finančných rostriedkov realizovať, treba mať na zreteli, že nevyhnutným predpokladom takéhoto postupu je doplnenie všetkých potrebných údajov do informačného systému, čo je možné zabezpečiť len na základe práce so spisom. Pri tisíckach operácií uskutočnených denne je to však nereálne.

* nerealizovateľnosť platenia poistného z fondu invalidného poistenia do fondu starobného poistenia Sociálnou poisťovňou od 1. januára 2004 za poberateľov invalidných dôchodkov priznaných do 31. decembra 2003

Jednou z veličín rozhodujúcich pre určenie poistného je priemerný osobný mzdový bod.

Výpočet priemerného osobného mzdového bodu nebude možné realizovať výpočtovou technikou, ale údaje potrebné na výpočet tejto veličiny sa budú musieť zisťovať osobitne. V každom jednom prípade bude potrebné manuálne vyhľadať zárobky za jednotlivé roky, za ktoré bol zistený priemerný mesačný zárobok a z nich určiť osobný mzdový bod a priemerný osobný mzdový bod. Takýto objem práce nie je možné vykonať v časovom období niekoľkých mesiacov popri bežnej práci v období prípravy na výkon agendy podľa zákona o sociálnom poistení.

Poznamenávame, že Sociálna poisťovňa k 28. februáru 2003 vyplácala viac ako 293 469 invalidných a čiastočných invalidných dôchodkov, z toho by určenie priemerného osobného mzdového bodu na účely určenia poistného na starobné poistenie prichádzalo do úvahy približne v 190 000 prípadoch.

* neodôvodnenosť tvorby rezervných fondov k jednotlivým základným fondom

S účinnosťou od 1. januára 2004 bude Sociálna poisťovňa povinná viesť účty v Štátnej pokladnici a vzhľadom na princípy fungovania Štátnej pokladnice je neodôvodnené vytvárať rezervné fondy.

* stanovenie výšky nemocenského počas prvých troch dní dočasnej pracovnej neschopnosti

Diferencované stanovenie výšky nemocenského počas prvých troch dní dočasnej pracovnej neschopnosti 18 % vymeriavacieho základu a od štvrtého dňa 55 % nie je ničím podložené. Stanovenie 18 % výšky nemocenského Sociálna poisťovňa považuje za neodôvodnene nízke. Možno opodstatnene predpokladať, že zamestnanec z uvedeného dôvodu nebude čerpať nemocenské. Napriek ochoreniu bude vykonávať pracovnú činnosť, čo z medicínskeho hľadiska nemožno považovať za správne, z dôvodu možných komplikácií zdravotného stavu pri nedostatočnej liečbe a nedodržiavaní kľudového režimu práve na začiatku akútneho ochorenia. To môže mať v konečnom dôsledku opačný efekt, a to predĺženie pracovnej neschopnosti a čerpanie nemocenského vo zvýšenej miere.

U zamestnancov s minimálnou mzdou predstavuje 18 % denného vymeriavacieho základu sumu 33 Sk, ktorá nepokryje ani náklady spojené s návštevou lekára (20 Sk) a vyhotovením lekárskeho predpisu (20

Sk).

Takýto návrh je v rozpore s konštatovaním (uvedeným v dôvodovej správe), že nemocenské poistenie prestáva plniť svoju funkciu, čo je jedným z dôvodov na jeho reformu a neprispeje tak k riešeniu tej skutočnosti, že aj naďalej celá skupina osôb z dôvodu ekonomického poklesu príjmov v čase choroby bude čerpať dovolenku na zotavenie, prípadne chodiť do práce so všetkými z toho vyplývajúcimi dôsledkami.

* nedostatočná úprava súvisiaca so zavedením výplaty nemocenského Sociálnou poisťovňou od 11. dňa dočasnej pracovnej neschopnosti

V súčasnom období problematiku uznávania dočasnej pracovnej neschopnosti a predkladania tlačív na uplatnenie nároku upravuje zákon o Liečebnom poriadku. Táto úprava však nezohľadňuje zmeny vyplývajúce z návrhu zákona o sociálnom poistení a z návrhu zákona o náhrade príjmu pri dočasnej pracovnej neschopnosti.

* nedostatočná úprava právomocí posudkového lekára Sociálnej poisťovne

Z dôvodu efektívneho vynakladania prostriedkov nemocenského poistenia je nevyhnutné, aby Sociálna poisťovňa mala kompetenciu rozhodnúť o skončení dočasnej pracovnej neschopnosti, ak posudkový lekár zistí, že zdravotný stav poistenca nevyžaduje uznanie alebo ďalšie ie dočasnej pracovnej neschopnosti, a o skončení dočasnej pracovnej neschopnosti nerozhodne ošetrujúci lekár.

* spôsob výpočtu dôchodkov

Spôsob výpočtu dôchodkov je ustanovený tak, že nezabezpečuje nízkopríjmovému poistencovi ani pri získaní maximálnej doby dôchodkového poistenia dôchodok aspoň vo výške životného minima, v dôsledku čoho bude musieť byť takýto občan zabezpečovaný systémom sociálnej pomoci (príloha č. 4).

* stanovenie podmienok nároku na predčasný starobný dôchodok

Poistenec získa nárok na predčasný dôchodok, ak splní podmienku získania aspoň 10 rokov dôchodkového poistenia a podmienku, že výška starobného dôchodku bude vyššia ako 1,2-násobok životného minima. Takto stanovenú podmienku však nebude spĺňať ani ten poistenec, ktorý celých 10 rokov bude platiť poistné z maximálneho vymeriavacieho základu. Nárok na predčasný starobný dôchodok môže vzniknúť poistencovi najskôr po získaní 19 rokov dôchodkového poistenia, platení poistného z maximálneho vymeriavacieho základu a maximálne jeden rok pred dovŕšením dôchodkového veku (príloha č. 4).

* administratívna náročnosť posudzovania nároku na predčasný starobný dôchodok

Na základe stanovených podmienok poistenec bude môcť požiadať o predčasný starobný dôchodok viac ráz (vždy, keď získa ďalšiu dobu dôchodkového poistenia alebo keď sa mu skráti obdobie do dosiahnutia dôchodkového veku a bude sa domnievať, že už bude táto podmienka splnená). Uvedené bude znamenať zvýšenú administratívnu náročnosť výkonu dôchodkového poistenia a nárast objemu práce, ako aj správnych nákladov v súvislosti s vydávaním rozhodnutí o nároku.

* nadstavbový charakter úrazového poistenia

Hoci úrazové poistenie je konštruované ako poistenie zamestnávateľa pre prípad jeho zodpovednosti za pracovný úraz a chorobu z povolania (poistné platí len zamestnávateľ), poistenec pri vzniku pracovného úrazu a choroby z povolania bude zabezpečovaný aj dávkami zo systému nemocenského poistenia a dôchodkového poistenia, teda zo systémov, na financovaní ktorých sa spolupodieľa.

* zvýšenie odvodového zaťaženia zamestnanca

Napriek proklamovaným snahám o zníženie odvodového zaťaženia, predložený návrh zákona zvyšuje odvodové zaťaženie zamestnanca, a to zo súčasných 6,4 % (sadzba poistného na dôchodkové zabezpečenie) na 7 % (4 % na starobné poistenie a 3 % na invalidné poistenie).

* neodôvodnenosť diferencovaného maximálneho vymeriavacieho základu pre platenie poistného na nemocenské poistenie a poistenie v nezamestnanosti a vymeriavacieho základu pre platenie poistného na dôchodkové poistenie

Podľa predloženého návrhu maximálny vymeriavací základ pre platenie poistného na nemocenské poistenie a poistenie v nezamestnanosti predstavuje 1,5-násobok priemernej mzdy a na dôchodkové poistenie trojnásobok priemernej mzdy. Táto diferenciácia nie je ničím odôvodnená.

Navyše, stanovenie maximálneho vymeriavacieho základu ako násobku priemernej mzdy za predchádzajúci rok, čiže dva roky, nezohľadňuje aktuálny mzdový nárast.

* nakladanie s pohľadávkami Sociálnej poisťovne

Predložený návrh zákona preberá v zásade doterajší rozsah kompetencií Sociálnej poisťovne pri činnostiach súvisiacich s výberom poistného a vymáhaním pohľadávok.

Vzhľadom na podstatne širší rozsah právomocí daňových úradov, ktoré majú pri výbere daní a vymáhaní daňových nedoplatkov, je odôvodnené, aby tieto orgány zabezpečovali aj výber poistného a vymáhanie pohľadávok sociálneho poistenia. Navyše, takéto riešenie zabezpečí aj prehľadnosť vo všetkých finančných tokoch, ktoré majú vplyv na výšku verejných financií. V tejto súvislosti opätovne predkladáme legislatívny návrh (príloha č. 5).

V opačnom prípade je nevyhnutné:

- rozšíriť kompetencie Sociálnej poisťovne minimálne v rozsahu kompetencií daňových úradov alebo

- umožniť správu pohľadávok Sociálnej poisťovne treťou osobou, prípadne zo zákona previesť pohľadávky na špecializovanú agentúru.

* spôsob platenia poistného

Právna úprava platenia poistného vytvára priestor na obchádzanie neplnenia odvodových povinností zo všetkých príjmov, ktoré sú vyplácané zamestnancovi zamestnávateľom (napríklad koncoročné vyplácanie odmien).

Uvedený problém sa dá odstrániť zavedením preddavkového platenia poistného a jeho následným zúčtovaním.

* získavanie údajov potrebných pre výkon sociálneho poistenia

Navrhnutá právna úprava ukladá plnenie oznamovacích povinností predovšetkým poistencom. Prenesením tejto povinnosti na príslušné autority, ktoré evidujú udalosti relevantné pre výkon sociálneho poistenia sa spoľahlivejším spôsobom zabezpečí získanie potrebných údajov (napr. povinnosť matrík oznamovať narodenie dieťaťa, povinnosť vojenských správ oznamovať nástup na výkon vojenskej služby a pod.).

Sústreďovanie takýchto údajov by mohlo byť základom pre vytvorenie centrálneho registra právnických a fyzických osôb, ktorý by spravovala Sociálna poisťovňa a ktorý by slúžil aj pre potreby orgánov štátnej správy, orgánov verejnej správy, aj pre ďalšie právnické a fyzické osoby. Návrh legislatívnej úpravy je uvedený v prílohe č. 6.

* riadenie Sociálnej poisťovne

Doterajšie riadenie Sociálnej poisťovne samosprávnym orgánom a riaditeľom Sociálnej poisťovne sa navrhuje nahradiť radou riaditeľov. Keďže do pôsobnosti tohto kolektívneho orgánu sú zverené tak terajšie právomoci samosprávneho orgánu, ako aj štatutárneho orgánu, nie je zrejmý charakter tohto novonavrhnutého spôsobu riadenia inštitúcie. Pochybnosti o právnom postavení tohto orgánu vyplývajú aj z toho, že z navrhnutej právnej úpravy nie je zrejmé:

- do pôsobnosti akého orgánu patrí kreovanie rady riaditeľov (§ 117 ods. 4 - vymenúva a odvoláva vláda Slovenskej republiky, § 117 ods. 10 - vzdanie sa funkcie sa doručuje NR SR)

- či členovia rady sú zamestnancami Sociálnej poisťovne alebo nie (§ 117 ods. 4 rada zasadá najmenej raz za mesiac)

- spôsob rozhodovania rady (§ 117 ods. 3 - na platnosť právnych úkonov v mene Sociálnej poisťovne sa vyžadujú podpisy najmenej dvoch členov rady riaditeľov, § 117 ods.? - na prijatie rozhodnutia je potrebný súhlas nadpolovičnej väčšiny všetkých členov rady - 3).

* nedostatočný právny priestor pre potreby a možnosti elektronickej komunikácie, získavania údajov, právomocí Sociálnej poisťovne voči klientom pri určovaní podmienok a spôsobu dátovej komunikácie potrebnej pre výkon sociálneho poistenia

Všetky vyššie uvedené pripomienky považuje Sociálna poisťovňa za zásadné.

(Publikovaný materiál je časťou oficiálneho stanoviska Sociálnej poisťovne 24. apríla 2003)