O verejnoprávnosti Sociálnej poisťovne

Jednou z najdôležitejších častí práva sociálneho zabezpečenia je systém sociálneho poistenia, prípadne poisťovací systém. Je to typické aj pre Slovenskú republiku. Ostatné systémy - systém štátnej sociálnej podpory (štátne sociálne dávky) a systém sociálnej pomoci by mali mať iba doplnkový (subsidiárny, podporný) charakter. Hlavným cieľom systému sociálneho poistenia je zabezpečenie ochrany všetkého ekonomicky činného obyvateľstva v produktívnom veku (i v poproduktívnom veku) a ich rodín v období straty príjmu z ekonomickej činnosti v prípade vzniku sociálnych udalostí vzniknutých z dôvodu choroby, invalidity, tehotenstva, materstva, starostlivosti o malé dieťa, pracovného úrazu, choroby z povolania, nezamestnanosti, staroby atď.

Systém sociálneho povinného poistenia zabezpečuje aj poskytovanie dávok (nemocenského, materského, podpory v nezamestnanosti atď.) počas sociálnych udalostí, výška ktorých sa priamo odvíja v závislosti od predchádzajúcej pracovnej aktivity jednotlivca a dosahovaného príjmu (zárobku, mzdy, platu). Ide o prejav primeraného hmotného zabezpečenia napr. počas krátkodobej alebo dlhodobej pracovnej neschopnosti, kedy nemožno získavať prostriedky na obživu z príjmu zo zárobkovej činnosti, ako aj o prejav základných princípov sociálneho poistného systému, a to sociálnej spravodlivosti a sociálnej solidarity. V zmysle uvedených princípov obsiahnutých v Dohovore Medzinárodnej organizácie práce (ďalej len MOP) č. 102 z roku 1952 o minimálnej norme sociálneho zabezpečenia, ktorý SR ratifikovala v roku 1990, v základnom poistnom systéme majú byť garantované tzv. minimá pre každého vo vzťahu k priemernej mzde v národnom hospodárstve danej krajiny, teda napríklad výška starobných dôchodkov má byť v rozpätí 40 - 50 % výšky priemernej mzdy v národnom hospodárstve a výška napríklad nemocenského v rozpätí 60 % výšky priemernej mzdy v národnom hospodárstve - ide o prejav princípu solidarity ekonomicky silnejších jednotlivcov s ekonomicky slabšími. Tento princíp však v novom zákone o sociálnom poistení úplne absentuje a dominuje princíp zásluhovosti, čo sa prejavuje aj v skutočnosti, že nie sú určené napríklad minimálne výšky starobných dôchodkov.

Systém sociálneho poistenia je založený na príspevkovom princípe, čiže taxatívne vymedzené (zväčša ekonomicky činné) subjekty majú povinnosť platiť príspevky, inými slovami „poistné“. Hlavným zámerom je snaha, aby sa ekonomicky činné subjekty v čase sociálnych udalostí so svojimi rodinami neprepadli do stavu hmotnej núdze (biedy a chudoby), ktorý sa rieši prostredníctvom systému sociálnej pomoci financovaného zo štátneho rozpočtu.

Pre základný systém sociálneho poistenia by mala byť typická:

- všeobecná povaha systému, teda základný všeobecný systém sociálneho poistenia má existovať spoločne pre všetky ekonomicky aktívne skupiny osôb bez zreteľa na formu a druh pracovnej (ekonomickej) aktivity,

- obligatórnosť vzniku poistenia,

- zákonný princíp vzniku poistenia, teda vznik poistenia závisí priamo od základu zákonom ustanovených právnych skutočností,

- priebežné financovanie, ktorému zodpovedá systém priebežnej realizácie jednotlivých plnení,

- štátna garancia nárokov účastníkov systému,

- pomerne široko uplatňovaná štátna ingerencia na základe zákona,

- neziskový princíp, teda neregulované podnikateľské aktivity nositeľov poistenia sú zákonom absolútne vylúčené, avšak nie je vylúčená akumulácia kapitálu na základe zákonom ustanovených pravidiel a podmienok.

Systém verejnoprávneho (fondového či príspevkového) sociálneho poistenia na území SR sa inštitucionálne vytvoril 1. januára 1993 zriadením Národnej poisťovne na základe zákona NR SR č. 7/1993 Z. z. o zriadení Národnej poisťovne a o financovaní zdravotného poistenia, nemocenského poistenia a dôchodkového zabezpečenia a Fondu zamestnanosti na základe zákona NR SR č. 10/1993 Z. z. o Fonde zamestnanosti. Neopodstatnené spojenie vykonávania nemocenského poistenia a dôchodkového zabezpečenia so zdravotným poistením (vzhľadom na odlišné princípy) viedlo od 1. januára 1995 na území SR k vytvoreniu systému sociálneho poistenia, ktorý pozostával zo subsystému:

1. nemocenského poistenia a dôchodkového zabezpečenia - vykonáva Sociálna poisťovňa od 1. 1. 1995,

2. zdravotného poistenia - vykonáva Všeobecná zdravotná poisťovňa, rezortné, odvetvové, podnikové poisťovne atď. od 1. 1. 1995,

3. poistenia v nezamestnanosti - od 1. 1. 1997 vykonával Národný úrad práce, ktorý bol 31. decembra 2003 zrušený a jeho prebytočné finančné prostriedky (zrejme niekoľko miliárd) boli včlenené do deficitného štátneho rozpočtu, pričom sa stále znižujú dávky v čase nezamestnanosti, teda výška podpory v nezamestnanosti a skracuje sa i dĺžka jej poskytovania - z 9 mesiacov na 6 mesiacov bez ohľadu na dobu zamestnania a platenia poistného na poistenie v nezamestnanosti.

Od 1. apríla 2002 poisťovací systém, prípadne poistný systém dotvoril systém úrazového poistenia, ktorý začala vykonávať Sociálna poisťovňa.

Nový zákon č. 461/2003 Z. z. o sociálnom poistení nadobudol účinnosť dňa 1. januára 2004. Uvedený zákon po novom ustanovuje pojem sociálneho poistenia, upravuje rozsah sociálneho poistenia, právne vzťahy pri vykonávaní sociálneho poistenia, organizáciu sociálneho poistenia, financovanie sociálneho poistenia, dozor štátu nad vykonávaním sociálneho poistenia a konanie vo veciach sociálneho poistenia.

Tento zákon sa však nevzťahuje na príslušníkov Policajného zboru, Slovenskej informačnej služby, Národného bezpečnostného úradu, Zboru väzenskej a justičnej stráže, Železničnej polície, colníkov (ďalej len „policajt“), príslušníkov ozbrojených síl, ktorí vykonávajú profesionálnu službu v ozbrojených silách (ďalej len „profesionálny vojak“), a vojakov, ktorí sa počas výkonu vojenskej služby v ozbrojených silách štúdiom alebo výcvikom pripravovali na výkon profesionálnej služby v ozbrojených silách (ďalej len „vojak prípravnej služby“), pokiaľ tento zákon neustanovuje inak.

Z uvedeného vyplýva, že sa naďalej porušuje princíp univerzality (všeobecnosti), ktorý je vyjadrením, že na všetky osoby žijúce na území SR sa aplikuje základný poisťovací systém, ktorý im zaručuje jednotnú základnú dávku pri splnení zákonom stanovených podmienok na vznik relevantnej sociálnej udalosti (dosiahnutie zákonom stanoveného veku, pracovná neschopnosť, invalidita). V dôsledku nezahrnutia uvedených subjektov tzv. silových rezortov do všeobecnej úpravy obsiahnutej v novom zákone o sociálnom poistení dochádza naďalej k oslabovaniu základného povinného systému sociálneho poistenia, ako aj k zvýšeniu finančnej náročnosti všetkých ostatných systémov, čiže podpory a pomoci.

ROZSAH POISTENIA (§ 2)

Pod pojmom „sociálne poistenie“ sa do 31. decembra 2003 rozumelo nemocenské poistenie, dôchodkové poistenie a úrazové poistenie, ktoré Sociálna poisťovňa začala vykonávať od 1. apríla 2002. Od 1. januára 2004 sa sociálne poistenie rozširuje o garančné poistenie a o poistenie v nezamestnanosti.

Pod pojem sociálne poistenie sa od 1. januára 2004 zahŕňa:

- nemocenské poistenie čiže poistenie pre prípad straty alebo zníženia príjmu zo zárobkovej činnosti a na zabezpečenie príjmu v dôsledku dočasnej pracovnej neschopnosti a tehotenstva a materstva,

- dôchodkové poistenie,

- starobné poistenie na zabezpečenie príjmu v starobe a pre prípad úmrtia,

- invalidné poistenie pre prípad poklesu schopnosti vykonávať zárobkovú činnosť v dôsledku dlhodobo nepriaznivého zdravotného stavu poistenca a pre prípad úmrtia,

- úrazové poistenie pre prípad poškodenia zdravia alebo úmrtia v dôsledku pracovného úrazu, služobného úrazu a choroby z povolania,

- garančné poistenie pre prípad platobnej neschopnosti zamestnávateľa na uspokojovanie nárokov zamestnanca,

- poistenie v nezamestnanosti pre prípad straty príjmu z činnosti zamestnanca v dôsledku nezamestnanosti a na zabezpečenie príjmu v dôsledku nezamestnanosti.

ORGANIZÁCIA POISTENIA (§ 120 až 127)

Od 1. januára 2004 sociálne poistenie vykonáva Sociálna poisťovňa, je „vraj“ naďalej „verejnoprávnou“ inštitúciou, ktorej orgánmi sú:

1. Rada riaditeľov Sociálnej poisťovne

2. Dozorná rada Sociálnej poisťovne

3. riaditeľ pobočky Sociálnej poisťovne.

Organizačnými zložkami Sociálnej poisťovne sú:

- Ústredie Sociálnej poisťovne,

- pobočky Sociálnej poisťovne.

Sociálna poisťovňa od 1. januára 2004 vyberá poistné do siedmich fondov a zostavuje rozpočet v členení na

1. základný fond nemocenského poistenia,

2. základný fond starobného poistenia,

3. základný fond invalidného poistenia,

4. základný fond úrazového poistenia,

5. základný fond garančného poistenia,

6. základný fond poistenia v nezamestnanosti,

7. rezervný fond,

8. správny fond.

Zákonodarca na označenie Rady riaditeľov a Dozornej rady Sociálnej poisťovne už nepoužíva pojem „samosprávne“ orgány. Vyplýva to z vymedzenia, že rada riaditeľov má päť členov, ktorých vymenúva a odvoláva vláda Slovenskej republiky, z toho

- predsedu rady riaditeľov a podpredsedov rady riaditeľov na návrh ministra práce, sociálnych vecí a rodiny Slovenskej republiky,

- iba jedného člena rady riaditeľov na návrh reprezentatívnych združení odborových zväzov a záujmových združení občanov, reprezentujúcich poberateľov dôchodkových dávok,

- jedného člena rady riaditeľov na návrh reprezentatívnych združení zamestnávateľov (teda 3:1:1).

Dozorná rada má 15 členov, pričom nový zákon o sociálnom poistení taxatívne určuje, že predsedom dozornej rady je minister práce, sociálnych vecí a rodiny SR (člen vlády dozornej rady kontroluje členov vlády v rade riaditeľov? Ide o funkčnú a reálne fungujúcu kontrolu?).

Do 31. decembra 2003 podľa zákona NR SR č. 274/1994 Z. z. o Sociálnej poisťovni v znení neskorších predpisov sa dozorná rada tvorila z odborníkov z oblasti nemocenského poistenia a dôchodkového zabezpečenia. Od 1. januára 2004 sa táto odbornosť už vôbec nevyžaduje! Stačí, že navrhnutá a zvolená fyzická osoba má trvalý pobyt na území SR, ako aj spôsobilosť na právne úkony v plnom rozsahu a je bezúhonná. (V súčasnosti sme svedkami, že skutoční odborníci, ľudia s dlhodobými odbornými skúsenosťami sú prepúšťaní z dôvodu, že vecne poukazujú na nezmyselnosti, ktoré sa presadzujú v politickom záujme takmer vo všetkých oblastiach nášho spoločenského života).

Vzhľadom na takto navrhnuté zloženie uvedených orgánov Sociálnej poisťovne je potrebné upozorniť na rozpor s článkom 72 Dohovoru MOP č. 102 o minimálnej norme sociálneho zabezpečenia z roku 1952, ktorý SR ratifikovala v roku 1990, podľa ktorého „ak správa sociálneho zabezpečenia nie je zverená inštitúcií, ktorá je pod dozorom verejných orgánov, alebo štátnemu úradu, ktorý zodpovedá zákonodarnému zboru, musia sa zúčastniť na správe zástupcovia chránených osôb alebo mať za určených podmienok účasť na správe v poradnej funkcii, pričom vnútroštátne právne predpisy môžu tiež ustanoviť účasť zástupcov zamestnávateľov a verejných orgánov“.

V tejto súvislosti je potrebné zdôrazniť, že vláda SR je výkonným orgánom a zákonodarným zborom je Národná rada SR. Pri vymedzení pojmu orgán verejnej správy sa má na zreteli inštitúcia, ktorej je zverená moc samostatne plniť verejné úlohy, teda ide o verejnoprávne korporácie (inštitúcie), ktoré uskutočňujú neštátnu činnosť výkonného a verejného charakteru. Korporácie, napríklad náboženské, mestské, kupecké, remeselnícke atď. vznikali už v stredoveku a chránili stredovekého človeka pred svojvôľou despotických stredovekých monarchistických režimov.

Na základe uvedeného je zrejmé, že došlo k porušeniu základných princípov právneho štátu, a to princípu demokracie a decentralizácie, pretože rada riaditeľov v žiadnom prípade nie je tripartitným orgánom zloženým zo zástupcov poistených osôb, ktorých navrhujú odborové zväzy a ostatné občianske organizácie, zo zástupcov vlády a zo zástupcov zamestnávateľov (napríklad 3:3:3). Rada riaditeľov by mala byť tripartitný orgán zložený z podstatne viacerých členov (napríklad zákon NR SR č. 7/1993 Z. z. o zriadení Národnej poisťovne a o financovaní zdravotného poistenia, nemocenského poistenia a dôchodkového zabezpečenia vymedzoval Zbor zástupcov v súlade s článkom 72 Dohovoru MOP č. 102 ako „tripartitný“ orgán, ktorý pozostával z 27 členov, a to z 9 zástupcov poistených osôb, ktorých navrhovali odborové zväzy a ostatné občianske organizácie, z 9 zástupcov vlády a z 9 zástupcov zamestnávateľov, teda 9:9:9 a zákon NR SR č. 274/1994 Z. z. o Sociálnej poisťovni vymedzoval Správnu radu ako samosprávny „tripartitný“ orgán pozostávajúci z 21 členov, a to zo 7 zástupcov, ktorých navrhovali odborové zväzy a ostatné záujmové združenia občanov, zo 7 zástupcov vlády a zo 7 zástupcov zamestnávateľov, teda 7:7:7.

Členov Rady riaditeľov Sociálnej poisťovne v demokratickom a právnom štáte, ku ktorému sa SR hlási podľa článku 1 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky, má voliť a odvolávať NR SR, ktorá je jediným ústavodarným a zákonodarným orgánom SR podľa článku 72 Ústavy Slovenskej republiky. Rada riaditeľov v súlade s článkom 72 Dohovoru MOP č. 102 o minimálnej norme sociálneho zabezpečenia by mala mať charakter samosprávneho „tripartitného“ orgánu, v ktorom by mali mať rovnaké zastúpenie zástupcovia navrhnutí odborovými zväzmi a záujmovými združeniami občanov, zástupcovia navrhnutí zamestnávateľskými zväzmi a združeniami, ako aj zástupcovia navrhnutí vládou SR.

Nová právna úprava, ktorá nadobudla účinnosť od 1. januára 2004, je krokom dozadu, pretože sa stratil verejnoprávny charakter Sociálnej poisťovne založený na princípe tripartity. Došlo jednoznačne k posilneniu zástupcov štátu, ktorých vymenúva a odvoláva vláda SR opätovne na návrh člena vlády, teda ministra práce, sociálnych vecí a rodiny, a to paradoxne v situácii, keď v novom zákone o sociálnom poistení sa zužuje osobný rozsah sociálneho poistenia, čiže keď štát (ktorého reprezentantom je vláda SR, najvyšší výkonný orgán štátnej moci) prestáva platiť poistné na nemocenské poistenie za:

- žiakov stredných škôl a študentov vysokých škôl, ak sú nezaopatrenými deťmi a ak nie sú povinní platiť poistné ako zamestnanci alebo ako samostatne zárobkovo činné osoby zúčastnené na nemocenskom poistení,

- evidovaných nezamestnaných nepoberajúcich podporu v nezamestnanosti,

a na dôchodkové zabezpečenie za študentov vysokých škôl, ak sú nezaopatrenými deťmi a ak nie sú povinní platiť poistné ako zamestnanci, samostatne zárobkovo činné osoby zúčastnené na nemocenskom poistení alebo ako spolupracujúce osoby samostatne zárobkovo činných osôb, keď zákonodarca neupravil ani prenos povinnosti platiť poistné na zdravotné poistenie za evidovaných nezamestnaných poberajúcich podporu v nezamestnanosti z Národného úradu práce na Sociálnu poisťovňu, na ktorú od 1. januára 2004 prechádza pôsobnosť Národného úradu práce vo veci výplaty podpory v nezamestnanosti.

V zmysle uvedeného dochádza jednoznačne k porušeniu princípov demokracie a decentralizácie, pretože predsedu rady riaditeľov a podpredsedov rady riaditeľov by si mali voliť členovia rady, ktorá by mala mať tripartitné zloženie a predsedu dozornej rady by si mali zvoliť tiež členovia dozornej rady. Už Locke upozorňoval na skutočnosť, že „keby tie isté osoby, ktoré vydávajú zákon, mali v rukách aj moc ich vykonávať, došlo by k uchopeniu moci. Zákonodarca by vyňal sám seba z ich pôsobnosti, ako aj z povinnosti rešpektovať zákon, ktorý odhlasovali, a vykonanie zákona by prispôsobili svojmu vlastnému prospechu, a tým by nadobudli záujmy, ktoré sú v rozpore s účelom spoločnosti a ktoré môžu byť odlišné od záujmov, ktoré môžu podľa zákona uskutočňovať ostatní“ (Prusák, J. Teória práva, str. 122 - 123).

Z uvedeného je zrejmé, že demokratická zásada deľby moci spočíva práve v tom, že nijaká zo zložiek moci nie je spôsobilá v rámci trojdelenia postupovať samostatne a dochádza k uplatneniu mechanizmu bŕzd medzi mocami. Tvorcovia teórie deľby moci (J. Locke i Ch. de Secondant Montesquie) si uvedomovali nebezpečenstvo, že ak väčšina (majorita) alebo menšina (minorita) získa všetku moc, môže použiť svoje postavenie na rozvinutie a zabezpečenie svojich záujmov na úkor všetkých ostatných členov spoločnosti. A práve táto deľba moci v novom zákone o sociálnom poistení nie je realizovaná a všetka moc sa koncentruje v rukách vlády.

Vzhľadom na uvedené dosť paradoxne vyznievajú vyhlásenia, že nie je dostatok finančných prostriedkov na zvýšenie dôchodkov, keď sa od 1. januára 2004 jednoznačne „našli“ a v každom prípade zvýšili výdavky na byrokratický aparát (pre piatich riaditeľov Sociálnej poisťovne - určite nemajú mzdu vo výške iba priemernej mzdy v národnom hospodárstve SR, teda 15 000 Sk mesačne, ale najmenej šesťkrát viac. Za rok sa tak výdavky Sociálnej poisťovne iba na platy členov Rady riaditeľov Sociálnej poisťovne zvýšia približne o 4 800 000 Sk). Zdá sa, akoby sa na Slovensku zabúdalo, že systém sociálneho poistenia má slúžiť pre verejnosť, teda najmä pre (bývalé) ekonomicky činné subjekty - osoby, ktoré reálne vytvárali hodnoty tejto spoločnosti a v súčasnosti prežívajú jeseň svojho života, ktorá by mala byť zabezpečená na ľudsky dôstojnej úrovni prostredníctvom dávok poskytovaných z prostriedkov Sociálnej poisťovne, do ktorej nemalé finančné prostriedky odvádza každá ekonomicky aktívna osoba, a to najmä zamestnávatelia, zamestnanci a samostatne zárobkovo činné osoby. Tieto subjekty platia poistné na sociálne poistenie pre prípad choroby, ošetrovania člena rodiny atď. a vzhľadom na priebežné financovanie dôchodkového systému na zabezpečenie osôb v postproduktívnom veku v čase staroby. Alebo platia poistné na „byrokraticky“ rozrastajúci sa aparát vlády?

Na jednej strane sa stále uskutočňujú reštriktívne reformy v oblasti sociálneho systému v záujme konsolidácie verejných financií, avšak na druhej strane sme stále svedkami neefektívneho využívania verejných prostriedkov na novovznikajúce orgány a ich úradníkov. Na záver možno iba poznamenať, že systém sociálneho „vraj“ poistenia v SR sa od 1. januára 2004 ocitol pred rokom 1989, ba dokonca až v roku 1953. Nedošlo náhodou k zoštátneniu Sociálnej poisťovne? Sme svedkami, že história sa opakuje. Takže najmä zamestnávatelia, zamestnanci a samostatne zárobkovo činné osoby by sa mali dožadovať svojich práv a v každom prípade žiadať rovnaké zastúpenie v rade riaditeľov na princípe tripartity, pretože ide predsa o obrovské finančné prostriedky všetkých poctivo pracujúcich a plniacich si svoje odvodové povinnosti (za rok okolo 72 mld. Sk).

A možno tu je aj odpoveď, prečo zákon o sociálnom poistení oprávnene z mnohých podstatných a vecných (a v žiadnom prípade nie z „politických“) dôvodov (nezrozumiteľnosť mnohých ustanovení, nejednoznačnosť, neprehľadnosť - nesprávne členenie častí zákona, rozpor s ostanými právnymi predpismi, napríklad zákon č. 600/2003 Z. z. o prídavku na dieťa definuje nezaopatrenosť dieťaťa do 25 rokov veku, avšak zákon č. 461/2003 Z. z. o sociálnom poistení do 26 rokov veku, vnútorná rozpornosť atď., ako aj úplná absencia legislatívnej techniky) nepodpísal prezident Slovenskej republiky a za tento zákon nehlasoval ani jeden opozičný poslanec.

Každý zodpovedne zmýšľajúci človek mohol postupovať iba týmto spôsobom, pretože zákon má byť „jasný, stručný, výstižný a pre každého občana zrozumiteľný, ako aj v súlade s ostatnými právnymi predpismi, a najmä so základnými princípmi daného právneho odvetvia (pre systém sociálneho zabezpečenia je dominantný najmä princíp univerzality, čiže všeobecnosti, čo znamená, že poistný systém má zahŕňať každého ekonomicky činného jednotlivca, princíp solidarity, princíp sociálnej rovnosti a sociálnej spravodlivosti, ktorá v sebe obsahuje aj zásluhovosť, princíp subsidiarity atď.). A zároveň je daná odpoveď aj na otázku, kto a prečo má eminentný záujem na úplnom zrušení tripartity.

JUDr. Zuzana Macková, PhD.